分析的两大支柱
政策制定现实在实际提出的要求与自身内在的无能之间艰难地摆动。逆境中的政策制定面对着过于苛刻的要求，这些要求的满足能使政策制定对现实产生影响，促进现实的好转；而同时，政策制定过程系统、系统的各组成部分和构成要素以及制约系统的环境等具有的顽固特征，又造成了许多缺陷和障碍，其中大部分可被视为固有的无能。
由于在要求与无能之间的差距很大并且越来越大，结果，巨大的工作成效赤字就成为政策制定现实的一个显著特征，而且这种赤字趋于进一步增大。
对政策制定质量方面提出的要求与政策制定质量的固有障碍构成了本书分析主体的两大支柱。必须小心记住这两大支柱之间性质上的差别：要求在实质上是规范性的，是通过对逆境形势下有效政策制定的功能性必要条件的考察而与现实联系在一起的；无能则是根据对有关方面的形态学与行为学研究而概括出来以及从经验资料中推断出来的一个历史与现实特征。根据两者实质上的这种区别，它们的相互关系可在许多先验图式中加以考察。因此，要求与无能可被看作辩证关系中的“正题”与“反题”，或是汤因比式互动中的挑战与应战这样两个相互制约的因素，也可看作是社会政治过程所固有的一对矛盾，这种矛盾在逆境形势下表现得更加尖锐，但它们在任何情况下都是普遍存在的。
无论怎么看，要理解并改进逆境中的政策制定，高质量政策制定需要满足的要求和政策制定无能之间的差距至关紧要。例如，这种差距解释了第三章曾考察过的政策制定对逆境所作反应的缺陷，有助于我们懂得政策制定的经常失败是永久性的现实，而且往往是主要的现实。这种差距也阐明了这样一个显而易见的事实，即政策遭到可怕的惨败往往是政策制定过程系统在其通常模式范围内平稳行事造成的恶果。
本质上固有的无能与政策制定的要求之间存在的矛盾对于本书极为关键。所以，尽管对于那种用进化方法对统治的无能作出的理论解释，我们将留待他处予以充分阐明，但是，政策制定过程系统中这一矛盾的主要特征需要在此给予较为广泛的论述。因此，本章将探讨高质量政策制定的要求的主要方面，并阐明政策制定无能这一概念。然后在下一章，我们将详尽阐述逆境中高质量政策制定必须满足的各项具体要求，考察作用于这些具体要求的无能并揭示所造成的主要政策制定质量赤字。第六、七章合在一起，旨在为政策制定现实提供一些说明，为试图改进政策制定的努力指出主要目标，并为本书后文探讨一些提高政策制定质量的基本问题奠定基础。
高质量的政策制定：应付逆境的必要条件
按照西方文化的偏爱或倾向，几乎总是将“较好”的政策制定作为一个原则问题而求之若渴。撇开这种文化偏爱不说，第二章曾考察的逆境与第三章曾考察的关于政策制定可能产生的影响的各种假设结合起来，其结果就会对政策制定质量提出很高的要求，而这些要求的满足是应付逆境的必要前提。值得再次说明的是，各种较理想的政策制定素质是哪些以及实现这种素质的重要性有多大，这是随具体形势的变化而变化的。例如，当各种完全独立于中央政策制定的因素导致社会不断进步时，政府中枢决策系统制定政策的质量就无关紧要，而所谓“好的”政策制定，其主要特征就是渐进。但在本书考察的逆境形势下，情况就完全不同，它会对政策制定质量提出非常严峻的挑战。
上述结论是一个有力的推测，却不是一项能充分证明的研究结果，它是以前面已经考察的一些暂定命题为基础的，为了正确地认识与运用这一结论，下面我们将重复这些命题并对它们作进一步的阐述：
1.尽管在经济等方面可能出现进步，但是若不经过一个需付出沉重代价和充满巨大危险的持久阶段，逆境自行消散的概率不大。我们的全部分析以及任何关于历史的论述都将发现许多看不见的手在其中不能发挥作用的领域，而这一法则在其中不能起决定作用的领域就更多。
2.在随机的意义上，高质量的政策制定能产生促进情况好转的影响。我们可以假设，人们对高质量政策制定的这种促进好转的潜力的期望值要比对它产生的导致恶化的影响的期望值高。
3.社会处理问题的其他方式也很必要，但是在逆境中，要很有把握地取得重大影响来促进形势的好转，仅仅依靠这些方式本身是不够的，它们需要得到中央政策制定的帮助。例如：
（1）各种市场机制不足以处理逆境中的大部分问题，它们必须依靠高质量的政策制定才能在其重要而有限的有用领域内充分发挥作用。即使市场机制以很少出现的最佳状态运行，不仅公共商品大体上被排除在市场机制以外，而且个人的许多基本人类需求也不能通过市场机制来解决；当然，这些需求也未必适于用政策制定来解决，但至少需要考虑用公共行动来解决。（市场机制的重大潜力与局限需要在一种关于社会控制与调节的总体理论中进行全面考察。）（2）与逆境相关的知识和价值观可能出现突破。但是这些过程相当缓慢，在可以预见的未来不一定会发生，而且有一部分突破需要依靠政策制定的帮助（如分配大量用于研究的资源）才能发生。同时，这些突破带来的危险与希望并存（如有些可能带有侵略性的信条，它们需要由政策制定加以禁止）。
（3）对于应付逆境的某些方面和促进较高质量的政策制定，基层的积极性可能十分重要。但是，即使在最乐观的假设中，它们在可以预见的未来对逆境的潜在影响也仍十分有限。
（4）正如后面将详细探讨的那样，群众运动最好也不过是一把试图割断政策疙瘩的两刃剑。依靠无组织民众的政治意识、善良愿望及其政治能力，这与目前已知和历史体验过的许多事实相矛盾，因而是介乎不成熟的希望、痴心妄想以及一种新魔术信仰之间的某种奇想。特别是必须记住，群众运动具有削弱民主基础的潜力。所以，虽然群众运动在促进政策创新中可能发挥重要的积极功能，但也是有效地应付逆境的一个重大障碍，使本来需要高质量的中央政策制定才能解决的问题难上加难。
应付逆境需要高质量的政策制定，这已是显而易见的事实，因此下面我们不必再对这种明显的需要作不必要的说明；相反，必须将高质量的政策制定这个概念从一句含糊的口号转变成一系列可操作的必要条件和限定条件。
逆境中高质量政策制定的主要方面
如果把政策制定视为社会的一个现实方面，任何简单和广泛的定义都无法将它包容，那么，大量各不相同的片面构想、知识考古学及考察角度都可作为捕捉所需政策制定素质的某些方面的部分容器。大量各不相同的决策和政策制定模型以及用于决策和政策制定的模型的存在，证明探索这些素质的有益途径很多，而每条途径在一些重要方面又各有其局限性。
在《公共政策制定的再审查》一书中，笔者设计了一个详尽的政策制定模型，以作为建构总体理论与改进政策制定的一种基础。笔者相信，用一种分解法会更明确地揭示逆境中政策制定的特殊需要，通过这种方法，可根据政策制定过程的一些经选择的特点考察逆境中高质量政策制定所需要具备的主要特征。这些经选择的特点加起来并不构成一个完整的模型，但却集中在与应付逆境尤其相关的那些方面。换言之，政策制定的一个特殊切面揭示了应付逆境所需要具备的主要素质，其中一些方面与以前设计的模型中的要素部分重合，但总体结构却完全不同。笔者不想贸然提出另一个包容一切方面的政策制定模型和用于政策制定的模型，而是想突出那些对于应付逆境特别显著的方面。
在这种论述方式的下面，潜藏着一种关于逆境中最优政策制定的观念，它是一个复杂而多维的结构，而不是一个条理清晰的推论过程。这种观念不是基于“垃圾箱”式的经验模型及其变体（无论它们有多么相关），而是以大脑中最近的一些想法、经研究得出的人工信息以及先前在《公共政策制定的再审查》一书中“超理性”部分的标题下确认的计划等在中央政策制定过程系统的应用为基础的。作者绝没有对政府中枢决策系统采取一种有机论观点（也没有假设存在一种共享或集体的精神思想），而是认为一种在各种层次上的多剖面过程结构是应付逆境所绝对必需的，尤其是在情况错综复杂和不明确时更是如此。各种不同的过程连续发生、同时并存、彼此中断，其间的互动呈多种不断变化的形式，包括怪圈及混乱的等级层次；因果关系只是连锁机制的一部分，同时，期望与随机过程也起着重要作用。笔者再次强调，所有这些都是中央政策制定过程系统在逆境中最佳运行状态的特征，即为了实现更高的质量结构，实际的政策制定现实发生了必需的根本变化，结果也必然需要增补和变革系统的一些主要部分，并重新摹造中心的互动形式，对此以下几章将予以说明。
笔者将选择其他更为恰当的时机为这种观点进行宏观理论层次上的论证，并对它具有的广泛含义进行考察，如批判由赫伯特·西蒙提出的“有限理性”概念和主宰着这方面文献的类似理论，这些理论过于狭窄，只考察了人类具有的多方面推理能力和推理无能中的一部分。在本书中，由于笔者认为最优的政策制定具有复杂的结构，因此只是对逆境中政策制定的一些主要部分和方面进行了点画法似的论述，而没有试图为较理想的政策制定建立一个综合模型。
后者需要以动态的计算机图形程序来显示，因为它过于复杂，静态的书面符号无法表示。即使是这种计算机程序也仍过于简单化，许多重要的超理性成分即便显然是可以想象的，也难以用现有的任何语言来描述。尽管如此，建立中央政策制定过程系统的动态计算机模型仍十分有价值。而且，与目前充斥各种课本的二维曲线和图解相比，建立这种模型能为较理想的政策制定提供与最佳现实更加同构的启发式较优政策模型，因此也非常有益。但是，这一课题必须等到计算机模型成为政策科学中思维与交流的组成部分时才能进行研究。
本书有选择地论证了逆境中较理想政策制定的某些成分、过程与互动。其中虽然缺乏综合的动态模型，但这并不妨碍主要研究的开展。不过若要在理解与改进政策制定方面取得进一步的发展，乃至提出一种社会控制与调查的总体理论，则需要能对随机和偶然过程中出现的复杂性和多维性进行定性处理的公共政策制定动态模型（直到产生适于这一论题的新计量标准与语言）。
本书对于较理想政策制定的论述是定性的。它为的是确定所需政策制定的特征，而不是确定要不同程度地满足各层次的要求时这些特征必须得以实现的程度。将高质量政策制定的要求予以量化，有些并不必要，有些则是不可能做得到的，原因如下：
1.许多要求的量化说明超出现有的概念和尺度的能力范围。例如，如果没有关于逆境中政策制定的各种形式的“创造力”和“创造力赤字”的可操作性定义，就不可能以有意义的词语确定创造力的大小。
2.政策制定案例、政策制定领域以及政策制定实体等含义都不同。政策制定错误与政策制定赤字的可能规模也会各不相同。因此，即便在某些情况下能估猜出需要改进的量度，这在本书采用的一般化层次上也是不可能的。（有些人试图在政策制定的基础研究中估计错误的规模，思考一下这种企图是很有意思的。即使这些研究是可行的，也难以将它们转化为对政策制定的有关要素所需改进程度的量的估计，其部分原因是由于缺少适当的语言和尺度。）3.在任何时候、任何政体中，可以获得的改进政策制定的资源总量都是有限的。因此，用以提高不同政策制定素质的改进政策制定资源（包括所给予的关心）的较理想数量应为多少，取决于预期的收益。广泛使用改进资源的机会成本以及适用于改进政策制定的类似“边际效用”报偿等会有多大，这至少是我们必须依据的一条启发性原则。政体不同，涉及的领域不同，得出的结论也会不同。这就在理论上使对要求进行广泛而有效的量化成为不可能，即使（不正确地）假设确实存在适宜的多维计量工具也不可能。
在要改进的不同方面中，确定优先改进的秩序较为容易。但也遇到了类似的困难。例如，在不同的条件下各种质的改进的重要程度可能不同，而同时进行的多方面改进的组合，有可能导致积极的相互作用，也有可能导致消极的相互作用。关于在质上综合改进哪些方面比较可取，我们完全可以进行某些概括，当然这在各种具体情况下是各不相同的。我将在第九章论述改进战略时着手这一工作。
逆境中高质量政策制定的要求可归人以下七个主要方面：精神理智素质，权力集中，未来蓝图、价值观与目标，执行管理，政策制定基础，政策制定总体文化与自我改造能力。有了这七个方面，便可建成逆境中政策制定所需素质的中央大厦。对于所需的种种素质，下一章将给予详细的说明。
精神理智素质“精神理智”素质概念的使用是与“政府大脑”这一比喻相一致的，但没有任何有机论的含义。我们完全可以用理性一超理性或一些类似的词语符号来取代它。
理智这个词与大多数关于决策文献中使用的理性一词多少有些重合。它特别注意过程的合理性以及超出合理性一词通常内涵的扩展意义。控制论的模型也与之十分相关，这些模型增加了许多合理性模型中缺乏的要素，如各种形式的记忆与知识、不同的认知方式、各种计算能力以及启发式的推理。
精神一词则使逆境中有效的政策制定具备了本质上超理性的素质，如不言而喻的模式识别、想象、灵感、创造力、不同形式的直觉以及本章前面所提到的大脑的另外一些能力。政策制定的重大精神素质也指干劲和意志（此两者将在后文与权力集中联系起来作部分考察），作出悲剧性抉择的能力（这也与价值观、未来蓝图、权力集中等密切相关），乃至幻想和“无意识王国”。但是必须特别小心，不要让美学以及像固守法规的仪式主义（这与法律规则以及相关程序的实质不同）之类不同风格的偏爱盛行。评价精神理智素质应根据它们对政策制定产出所作的贡献，而不应根据因各种偏爱与倾向而认为的固有优点。