（第一节政府支出概述
政府支出，通常也叫政府的财政支出或公共支出，是指国家为了实现其职能，将通过财政收入集中起来的资金，有计划进行的再分配活动。实际上是指政府为履行其职能所进行的各项活动成本，包括政府各种购买性支出、行政管理支出和政府转移支出等方面。
由于政府支出也是社会总需求的有机组成部分，因此，它对社会经济发展和经济结构的形成及变化都有重要影响。
一、政府支出规模
（一）政府支出的特征
政府支出与社会上其他组织的支出不同，有其显著的特点。
1.共同性。政府支出与其他支出不同，它主要以满足社会共同需要为目的。尽管每个人的需求千差万别，但在一定社会条件下，这些互不相同的需求之间，必然又存在一定的共同性，如对社会治安的需求、国家安全的需求、环境治理的需求等等，这些社会成员为生存和发展所产生的共同需求，都必须（也只有）依靠政府支出来满足，因为，此类需求依靠市场机制难以满足，也就是说，企业作为市场主体，它既没有满足这种需求的义务，也没有满足这种需求的愿望（或动机）。
2.公共性。公共性主要体现在政府为社会成员提供公共产品和服务上。对于任何社会来说，公共产品和服务都不可缺少，离开这些公共产品和服务，社会成员的正常生产和生活活动就会受到影响，政府提供的各种公共产品和服务是面向社会全体公民的，具有很强的公共性。
3.非营利性。在市场经济体制下，企业和个人的经济活动往往以获得某种经济利益为目的，并且要追求利益最大化。而社会需要的诸多公共产品和服务，往往因投资大、周期长、利润低等特点而影响企业和个人的投资积极性，也就是说，这些需求通过市场行为难以满足。政府不同于企业，它作为社会的组织者、管理者和政府收入的支配者，有义务向社会提供各种必须的公共产品和服务。从另一个角度来说，社会成员作为纳税人有权利享受政府提供的各种公共产品和服务。政府投资的非营利性是由政府的地位以及政府与社会成员之间的关系决定的。
（二）政府支出的原则
1.量人而出原则。量入而出是指政府在合理组织财政收入的基础上，根据财政收入的数量和结构安排政府支出，做到财政收支基本平衡。政府支出之所以要坚持这个原则，是因为量入而出是财政平衡的基础，它既是保持国民经济总量平衡的客观要求，也是市场经济的客观要求。这条原则就要求政府在安排支出时，一定要坚持按照当年正常的收入来源安排经常性财政支出，坚持量力搞建设。财政收入中，一方面要使收入既积极又稳妥可靠，另一方面要使支出不留缺口，建立完善的财政收支后备系统，维持合理的后备资金规模。
2.公平与效益兼顾原则。在经济领域中，公平是指社会收入分配的公平，包括社会成员参与分配的权利平等和分配结果合理化两层含义；效率是指通过优化生产要素组合与经济运行方式，把有限的社会资源进行最优的配置，借以创造更高的劳动生产率，从而获得最大的经济效益与社会效益。
公平与效率之间既存在着内在联系，也存在着矛盾。内在联系表现为：公平分配是提高效率的前提；效率是公平分配的基础。矛盾表现为：如果过分地强调效率，就会对社会公平产生一定的损害；如果过分地强调公平，又会弱化利益刺激对经济效率的促进效应。
政府支出公平分配原则是指通过财政支出，对市场调节形成的初次分配进行再分配，以实现分配机会的均等。政府支出的公平分配原则要求国家通过政府支出提供给社会的利益在各个阶层之间、各个地区之间和各个部门（组织）之间达到公平状态，政府往往通过转移支付等形式，来纠正市场调节所不能解决的分配不公，缩小贫富差距。
政府支出的效益原则是指通过政府支出，以最小的社会成本取得最大的社会效益。它包括两个层次：一是社会均衡，即通过政府支出使社会资源在政府和微观经济主体之间达到配置上的均衡，只有这样，才能获得最大社会经济效益，衡量资源配置是否平衡的标准是政府支出给社会带来的利益大于由政府课税或其他方式取得收入所付出的代价。二是成本一效益分析，即对于政府的每项财政支出都要进行成本一效益分析，以判断支出所耗费的资源与其所带来的效益之间的比例关系，进而决定资源配置方式或数量。站在微观经济主体角度分析成本与效益，主要是看项目的内在成本和效益，往往侧重于经济方面；而政府评价成本与效益，则更多地考虑社会整体成本和效益，如环境污染、社会秩序、经济发展等等，政府支出的效益内涵主要有经济效益、社会效益和生态环境效益三方面。
解决公平与效率之间矛盾，采取牺牲效率以实现公平或牺牲公平以实现效率的极端做法都是不当的。合理的做法是力求协调两者的统一。公平与效率兼顾，在不同时期有不同的侧重，即究竟应该效率优先、兼顾公平，还是应该公平为主、兼顾效益，主要取决于各国政府的现实选择，在公平与效率之间进行不偏不倚的选择，理论上可行，实际中则根本不存在。
3.稳定与发展原则。政府支出的稳定与发展原则，要求国家正确安排财政支出的方向和规模，以保证宏观经济的稳定与发展，即使物价稳定、就业充分、经济增长与国际收支平衡这四大目标达到均衡。这就要求政府支出在调节社会总需求上发挥作用，在社会供给大于需求时要增加政府支出，反之，要减少政府支出，借此实现社会供求的相对稳定，这也是政府的一项重要职能。
（三）政府支出的作用
政府支出是国家从宏观上调控国民经济的重要杠杆，是保证国家机器正常运行和国家社会稳定的重要工具，具体来说它有以下三方面的重要作用。
1.保证政府职能的履行。为社会提供公共产品和服务是政府的基本职能，而这一职能必须依赖政府支出来实现。也就是说，政府只有将其收入形成货币支出，才能履行其各项职能。政府收入的目的在于满足政府支出的需要，因为，政府提供公共服务和公共产品、实现社会收入的再分配等，都必须通过政府支出来完成，政府支出是政府实现公共财政，履行政府职能的基本手段。
2.促进国民经济发展。政府支出可以有效调节社会总需求，是政府宏观调控的重要手段。一方面，政府支出可以影响经济结构；另一方面，政府支出也可以调节经济总量，实现供需基本平衡；此外，政府支出还可以调整资源配置，尽管在市场经济条件下，资源配置主要依靠市场机制完成，但由于存在市场失灵现象，政府调节是必不可少的，政府支出就是其中的一种有效的调节手段。
3.有利于市场经济发展。对于像我国这样的转型国家，政府支出还有一个特殊作用，就是促使市场经济形成、发展和壮大。随着政府直接干预经济范围和程度的不断缩小和降低，政府支出也就大幅度地退出赢利性的“生产领域”，开始逐渐转向非赢利性的公共投资，这对公共财政的形成和整个市场经济体制的形成和壮大，都有积极意义。
二、政府支出结构
（一）政府支出结构的概念
政府支出结构也叫政府支出构成，是指财政资金再分配的内容组合及其各种支出占总支出的比例关系，说明财政支出的具体使用方面，表明各种财政支出量在财政支出总量中所占的比重。表面上看，政府支出结构反映一种数量关系，其实，它是财政职能状态和政府政策的重要体现，因此，我们不应只从量上而且要从质上去把握政府支出构成。
在不同的国家或同一国家的不同时期，由于经济发展状况不同，政府支出结构也有差异：在工业化国家，由于经济发达，市场机制较为完善，社会筹资能力强，政府投资主要定位在弥补市场缺陷，提供公共产品。在发展中国家，政府投资主要用于扶持国民经济的一些重要领域和产业。
（二）影响政府支出结构的主要因素
1.政府职能状况。政府支出的直接目的是满足政府行政需要，财政是政府履行职能的经济基础。因此，财政支出结构与政府职能有着直接关系，即财政支出结构在根本上取决于政府职能范围。如何正确认识界定政府职能，这是研究财政支出结构的一个重要理论前提。也就是说，有什么样的政府职能就有什么样的政府支出结构。
而政府职能是随着生产力的发展而不断变化的。如古代社会，由于生产力水平低下，并不存在环境污染问题，但现代社会发达的生产力水平在给人类带来财富和文明的同时，也给人类环境带来严重污染，保护环境就成为现代政府的一个重要职能，在安排政府支出时，就必须考虑用于环境保护方面的支出。
2.政治经济制度。不管是政治制度还是经济制度，无不制约政府支出结构。因为，不同的制度赋予政府不同的职能，如前所述，政府职能是影响政府支出结构的决定性因素。也就是说，在不同的政治和经济制度下，由于政府职能的不同，政府支出的方向、范围、比重等都有明显差别。如在任何一次的制度变迁过程中，都不可避免地出现受益者和受损者，如果不对受损者给予补偿，就会导致不公平现象出现，也会因此影响制度变革的进程，这种补偿只有政府通过财政转移支付方式来承担，从而增加政府支出中转移支付的比重。
3.经济发展水平。生产力水平决定经济发展水平高低，经济发展水平制约政府支出结构，在不同的经济发展阶段，国家有不同的经济社会发展目标，围绕政府目标，政府将制定不同的发展政策，政府支出必须为国家目标服务。经济发展水平对政府支出结构的影响，主要表现在以下两个方面：第一，决定财政支出的总规模。即特定时期的政府支出规模是由该时期的社会生产总规模和劳动生产率水平决定的，生产规模越大，劳动生产率越高，GDP总量就越大，即使比例不变，为财政所占有的GDP绝对数量也会增多。第二，决定财政支出的相对规模，即决定政府支出在GDP中的比例份额。
（三）优化政府支出结构的基本理论
1.我国传统理论。我国传统理论认为，政府财政支出包括一系列矛盾，要正确处理这些矛盾必须遵循量人为出、统筹兼顾的原则，处理好以下几个主要关系：（1）正确处理好积累性支出和消费性支出的关系；（2）正确处理好农业、轻重工业之间的关系；（3）正确处理好生产性支出和消费性支出的关系；（4）正确处理好简单再生产和扩大再生产的关系。
2.西方国家的理论。西方国家关于财政支出结构的理论观点很多，其中有代表性的理论观点主要有以下几个。
（1）古典经济学奠基人威廉·配第在其代表作《赋税论》中认为，财政支出应以提高国家生产能力和振兴产业为目标，因此主张压缩行政、军事、教育和宗教等非生产性方面的开支，增加有关生产性和社会救济方面的开支，并主张通过实行行政、法院和议会制度改革压缩支出。
（2）凯恩斯学派的代表人物之一萨缪尔森认为，社会公共工程、社会福利、基础理论和应用科学研究等方面应该扩大政府的财政投入。
（3）美国知名学者理查德。A.马斯格雷夫认为，财政支出政策主要取决于三个因素：一是经济因素，包括配置与分配两个方面，前者主要涉及GNP中商品和劳务公共购买份额，后者主要涉及转移支付的作用。二是条件因素，包括人口状况和技术状况的变化等。三是社会、文化和政治因素，社会文化影响分配调整的程度，政治结构影响公共产品的有效需求，进而影响支出水平和结构。
（四）我国政府支出结构中存在的主要问题与解决途径
1.主要问题。随着经济体制改革的深化和工业化进程的加快，我国财政体制也发生了重大变革，我国的政府支出结构已突破以经济建设供给为主要内容的传统模式，开始转向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式。但是，必须看到政府财政支出结构总体还不能适应社会主义条件下市场经济的发展要求，在农业、教育、科技、卫生、环保及社会保障等支出方面比重偏低，支出结构还存在许多问题。
（1）农业支出比重偏低。据统计，1952～2003年我国虽然用于农业的财政支出呈上升趋势，从9.04亿元上升为1754.45亿元。但用于农业的支出占财政总支出的比重逐年下降，最高是1962～1965年和1978～1980年，约为12%～13%，到2003年下降到7.12%。
2004年我国的农业支出为2357.89亿元，占财政总支出的比重上升到8.28%；2005年中央财政用于“三农”的支出总额为2975亿元（“三农”支出与农业支出的统计口径不同，农业支出是“三农”支出的一部分），占财政总支出（33708.12亿元）的8.83%，2006年中央用于“三农”的资金为3397亿元，并开始取消农业税，从某种程度上说也是对农业投入的增加。但就总体来看，农业支出比重不高，远远低于1978～1980年的水平。
（2）教育支出比重较低。改革开放后我国教育经费结构变化很大，1978～2003年期间教育经费从731.5亿元增加约为6137.63亿元，是1978年的8.39倍，而国家用于教育的财政支出占教育总经费的比重由84.46%下降为66%左右，社会和个人等办学经费比重由15.54%上升为34%。从我国用于教育的支出占GDP比重分析：
1952年为1.62%，1960年比重最高为3.18%，2003年比重下降为2.97%，其他各年均在2%左右浮动，与国家有关法律要求用于教育的财政支出占GDP4%的比重还有一定距离；从用于教育支出占财政总支出的比重分析：我国1952年为6.41%，最高年份1995年达到15.54%，2003年下降为14.14%，低于国际上发展中国家的一般水平。