书城政治中国共产党如何治理国家?
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第10章

在实行单一制的国家,中央统一领导地方,中央权力高度集中。

中国共产党领导下的中国被认为是一个权力相对集中的国家,这一体制,除了使党能带领国家经济社会发展取得举世瞩目的成就外,在国家面临危难和重大突发公共事件时,展现出了动员能力强、决策效率高、执行能力强等诸多优势。这在2008年5月12日四川汶川大地震后的抗震救灾过程中得到了充分体现。汶川地震后不出一个月,中国即颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》,为灾区重建立法。中国政府决定,全国多个省份要连续三年拿出1%的财政收入援助灾区,中央国家机关要挤出5%的经费援助灾区,争取两年完成灾区重建。此外,还制订了周密的对口支援计划,18个省份要支援受灾地区。如广东省对口支援汶川县,山东省支援北川县。

2009年4月的青海玉树地震发生后,中国也是在全国范围内采取了“对口支援”的政策,帮助玉树灾民抗震救灾,重建家园。现在,如果到这些曾经是灾区的地方考察,你会发现这些地方已经旧貌换新颜,从此“换了人间”。笔直的马路、漂亮的学校、新建的民居等都会一一展现在你面前。中国政府灾后重建的速度和力度为世界所认同。

美国《纽约时报》曾把2008年中国的抗震救灾与2005年美国卡特里娜飓风的救灾做过比较,认为中国政府处理自然灾害的表现,充分显示了中国体制的优越性和政府的能力。新加坡《联合早报》也发表社论指出,地震灾后的重建过程反映了中国社会的巨大变迁,包括政府的治理模式、社会的开放程度以及公民的责任意识等。这些积极的变化都值得高度肯定与赞赏。

在中国改革开放的路上有很多羁绊,没有一个强有力的中央是不行的。邓小平曾指出:“中央要有权威。改革要成功,就必须有领导有秩序地进行。没有这一条,就是乱哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞‘你有政策我有对策’,不能搞违背中央的‘对策’……我们要定一个方针,就是要在中央统一领导下深化改革。”回首三十多年来,中国的改革开放之所以能够走到今天,与中国有一个强有力的中央政府能顶住来自各方面的压力,坚持改革开放不无关系。20世纪80年代末90年代初,当面临国内并不平静的局势和国际上社会主义陷入低潮,有人对改革开放政策产生疑问时,有的国家对中国指手画脚时,具有丰富经验和高超政治智慧的邓小平指出,要坚持改革开放以来的路线方针政策不动摇。中央的这一鲜明态度,稳定了中国局势,明确了中国方向,使得中国改革开放的航向一路向前。回想起来,没有一个强有力的中央,很难应对如此复杂的国内外局势,中国的航船就会迷失方向,中国人辛辛苦苦为之奋斗的现代化事业就会被葬送。

那么中国这个强有力的中央是如何治理国家的呢?中央的统一领导通常来讲分为党、政、军三大块。党的这方面,中央一级有全国党的代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会等不同层级。全国党代表大会具有最高权力,它选举产生的中央委员会基本上每年召开一两次会议,商议国家大事,平常则有中央政治局常委会来行使相关职权。美国着名中国问题专家李侃如认为“真正的权力核心是政治局常务委员会,一个4-9人的小机构,似乎每周都开会”,“总书记成了党的最高官员”。实际上,中共中央政治局常委会每周都开会,商议国家大事,解决需要集体决定的重要问题。在党的方面,有中共中央纪律检查委员会、中共中央办公厅、中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央对外联络部、中共中央统一战线工作部、中共中央党校等30多个中央直属单位,分别负责反腐倡廉、干部人事、意识形态、党际交流、统一战线、干部教育等诸多方面工作。在立法行政方面,有全国人民代表大会及地方各级人民代表大会,他们会分别选举产生中央政府、省政府、市政府、县政府、乡(镇)政府。政府实行首长负责制。在单一制国家下,国务院作为中央政府具有管理国家日常事务的多方面权力,总理作为中央政府首长全面负责国务院事宜,还有若干副总理、国务委员分管不同行业工作,国务院下设办公厅、国家发展和改革委员会、财政部、教育部、科技部、环境保护部等几十个部委,管理中国的经济、社会、文化、生态等各项事务。相应的省政府等层级政府也设有相关部门,管辖本辖区内的经济、社会、文化事务。军队国防方面,中国共产党一直强调坚持党指挥枪的原则。中共中央总书记当然是中共中央军事委员会主席,也是国家军事委员会主席,领导海陆空三军和国防工作。军队系统具体负责机构为中央军事委员会,简称中央军委。还设置总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部等总部机关,和北京、沈阳、济南、南京、兰州、成都、广州七大军区。

此外,各省市也设置相应的军事单位。县和乡镇则设有人民武装部,管理辖区内民兵及征兵等事宜。

作为执政党的中国共产党在国家结构中处于毋庸置疑的领导位置,是中国的领导核心。党领导人大、政府、政协、检察院、法院等机构。在人大等国家部门里都设有党组,党组作为决策机构设立,并非虚置。这体现在党管干部、党管人才等方面。尤其是党管干部成为中央领导地方的关键。1998年中共中央颁布的《中共中央管理的干部职务名称表》表明,所有副省级以上的干部均由中央直接考察和管理,地方主要正局级岗位的干部要向中央备案。中共中央组织部1999年6月颁发了《党政领导干部交流工作暂行规定》,在地方领导选拔上实行非本地原则和定期调换制度。目前,中国省级领导班子的构成模式是:作为正职的省委书记和省长从别的省和中央部委调来,而副职则主要出自本省。这实际上是中央加大对地方领导力度的一个重要表现,目的是加强中央权威,以便让地方和中央保持一致。在中国,控制地方核心领导干部成为中央约束地方政府行为的一种主要手段,也是政治单一制的核心特征。

中央还采取了很多方式来领导地方,对包括国税、人民银行、外汇管理、海关等很多要害部门实行垂直管理。以国税局为例,各省市县都设有国税局,国家层面还有国家税务总局,各地的国税局隶属于国家税务总局,而不是隶属于地方政府。当然,国税局也接受同级地方政府的约束,但人事、财权均由上级国税局负责管理。这样能避免受地方保护主义干扰,更超脱,更有利于全国税务征收的公正性。

在政策方面,中央政府掌握着绝对的政策发布权。改革开放以来,国家设立了五个经济特区,开发开放了上海浦东,设立了天津滨海新区,为这些地方的飞速发展提供了有力政策支持。20世纪90年代中期,全国各地掀起了开发区、高新技术园区热,其主要目的是从中央要回好政策,发展本地经济。进入新世纪以来,有些地方抓住国家划分主体功能区的契机,纷纷进京寻求中央的政策支持。尽管有些政策执行效果不尽如人意,但中央通过政策制定,确实强有力地刺激了地方经济社会发展。近来,中国还加强了对地方政府执行中央政策的检查力度。

根据法律规定,中央政府对所辖区域具有管理权限,但目前中央主要是通过财政和官员政绩考核的手段来管理地方。

2011年中央政府的财政收入超过10万亿元人民币。中国共产党一贯奉行的理念是取之于民、用之于民,收上来的税大部分会返还给地方。这也促使地方听从于中央,接受中央指令。中央通过转移支付等多种方式对贫困地区加大了帮扶力度,推动贫困地区加快发展,有利于实现中国整个的区域协调发展。相对贫穷的地方,如西部地区的不少省份热切期望中央拿出更多的钱来支持他们发展。

改革开放以来,中共中央召开了五次西藏工作座谈会和一次新疆工作座谈会,主要就是要加大中央对这些地方的支持,中央还动员比较富裕的沿海省份对口支援贫困地区发展,这些都取得了好的效果。2012年初,中央决定对西部省份贵州加大支持力度,颁布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》。这意味着贵州将得到来自中央各部门和兄弟省份的有力支持,对于相对贫穷落后的贵州来说无疑是一大喜讯。

中央政府制定了实际上以经济总量高低为评价标准的政绩考核标准,这刺激了地方干部发展地方经济的积极性。最近,中央正在按照科学发展观的要求对单纯追求GDP的评价模式进行探索改革,在里面增加科学发展的内容,以避免以往只注重经济不注重协调发展的问题。

中央权力集中,具有高度权威,对于政令畅通、政策执行具有好处,但权力过于集中在中央也会导致地方积极性不够,产生等靠要的消极心态。为此中央进行了几次分权尝试。但如邓小平所说:

“我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权,很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”这表明中央地方分权的难度之大。