书城政治中国隐性权力调查
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第13章 官员“出国考察”灰幕(2)

失控源于制度虚设

我国对官员公费出国考察有着严格规定,但记者调查发现,在这些规定面前,有些官员却钻政策空子,打“擦边球”,以考察名义变相出国旅游,基本处于失控状态。

早在1993年10月2日,中共中央办公厅、国务院办公厅就曾发出《关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》。2004年春,中办、国办就发出《关于严格控制干部出境、出国活动开支》的通知。2007年8月7日,中纪委就徐文艾事件发出通报强调,各地区各部门要采取得力措施,坚决刹住以公务活动为名公款出国(境)旅游的不正之风,等等。

“中央和一些地方政府近年来出台不少规范官员出国考察的规定,但这些规定并没有抑制住官员出国考察热潮。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示,“官员热衷于出国考察,主要花的都是公款。另外我们实行的是指标式管理,出国考察次数都是按官职大小而定,级别高的即使没有公务需要,也可以名正言顺地‘出国考察’。官员公费出国考察审批程序也过于简易、限制太过宽松,在源头就没有堵住,接下来的要组织部门同意、向纪检部门报告、经外事部门审批,也基本上就是走走形式。”

“官员出国考察缺少可操作的具体的追究、处罚条款。”李成言指出,“现实中,很少见有关官员因违规公费出国考察被处罚。不用付出代价的违规行为,在再多的禁令面前,也必将畅通无阻。在如今这个信息时代,出国考察已不是唯一的学习方法,要利用各种现代传播技术,开拓学习外地经验的其他渠道,以堵塞部分官员出国考察的种种借口。即使对那些必要的出国考察,也应该严加管理。如果所有的地方官员公费出国都需经过严格的报批手续,其经费报销都要经过上级监察机关的审查,官员对公费出国考察也难免会权衡得失。”

受访的多位专家认为,出国考察本是与国际接轨的一条通道,通过观摩、学习和借鉴,往往可以增长见识,开阔视野。但目前对出国考察与出国旅游怎么界定?是否学到东西谁来评判,谁来监督,谁来查处?堵住这些体制上的漏洞,才是当前规范官员出国考察的当务之急。

“缺乏全过程的监督和约束,透明度不高,导致一些官员无所顾忌地拿公款频繁出国旅游。”北京某机关一位公务员告诉记者,“整个出国考察过程,暗箱操作的地方实在太多,包括出国考察人员的选择标准,考察目的、时间、路线、结果,别说外界,就是本部门,除几个领导,一般工作人员也不知详情。很多时候是官员出国考察回来,群众才知道,严重的信息不对称。”

每年的全国两会上,都有代表和委员对官员违规出国考察现象提出批评。“公费出国考察本身没有问题,是实施中出现了问题。”2007年3月,民革中央委员麦康森代表在全国两会期间表示,“至少有1/4的公费出国成名副其实的旅游,而不是考察。”

近年来,我国官员公费出国开支,已经给财政造成巨大压力。根据《2004年度行政事业单位决算》,2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元(其中出国用汇19亿元),其中中央11亿元,地方18亿元。一个事实是,2004年以后,我国官员公费出国考察现象,呈急剧上升趋势。

“官员出国成本过高,造成巨大浪费,是个严重的问题。”中国人民大学行政管理系毛寿龙教授认为,“我国公共财政体制缺乏内在的硬约束,目前还是一种软约束,使领导干部可以在财政上作很多临时性的调整,使得某些开支远远超过了所需要的水平,同时也损害了其他部门的利益。”

“官员是决策者,也是利益既得者,他们掌握着巨大的财权,如果缺乏必要监督和制约,给自己安排出国考察之类福利待遇的事情,就会屡禁不止。”曾广宇告诉记者,“有些政府官员为了出国,甚至不惜挪用其他款项,包括挪用税收、土地开发收入、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。”

“为解决出国考察经费,部分官员真是用尽心机,有的甚至把费用向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用。”北京一家企业负责人向记者透露,“有些官员外出考察总带上一些企业家,说是陪同考察,不如说是去为官员的一些名不正言不顺的消费埋单。而一些企业也愿意正好借此笼络官员,使出国考察成为一种隐蔽的行贿方式。”

阳光反腐迫在眉睫

不少受访专家认为,规范官员公费出国考察是政府自身管理改革的又一个重要切入点。如果政府不能从根子上找到公费出国考察存在的问题,且实行最严格的限制和管理,就难以扭转官员出国考察泛滥的局面。

“要想控制住官员公费出国考察,一切官员开支都须纳入财政预算,这才是解决办法。”龚维斌认为,“我国预算支出科目主要是按经费性质进行分类的,把各项支出划分为事业费、行政费,等等,出国考察费用容易趁机混入其中。中央必须严格预算,对于预算的编制、执行进行严格监督、审查,对官员出国考察费用进行严格控制。这次办法中的有关规定,目的是想从根源上解决这个问题。”

“要加强对官员公费出国考察的监管,让出国考察与本职工作之间建立起一种有效联系。”北京市合川律师事务所邹瑾律师建议,“首先,考察单位由根据出国考察目的、考察的必要性、费用来源、考察路线以及考察人员,制定出国考察计划,向相关监管机构申报,同时,进行公示;其次,在监管机构组织下,对出国考察计划举行听证会,对考察计划的可行性与必要性进行论证,以决定是否需要考察,考察的人员是否适当,路线是否合理等,费用是否适当等出国考察问题作出决定,交由考察单位组织实施;再次,考察工作完成以后,考察人员撰写考察报告,向监管机构汇报以至向社会公众公开考察报告,接受监管机构和社会公众的监督;最后,建立起一套出国考察考核机制,对于完不成考察计划,或者达不到考察目标、完不成考察任务者,给予一定的行政处罚,或者经济处罚,以致自行承担考察费用。”

“涉及官员出国考察的文件规定,要措辞严密、要求严格、处罚严厉,允许就是允许,禁止就是禁止,不能使用‘原则上’‘一般’‘特殊’等容易让人‘心生变通’的弹性规定。”齐善鸿认为,“即使存在个别‘例外’情况,也应逐一列明,以便于对照。只有拿出‘硬杠杠’‘死规定’,才能进一步增加政策的刚性、树立政府的权威,从而彻底堵住制度漏洞,断绝一些人的非分之想,确保政策不折不扣地落到实处。在当前时期,干部出国属于底线管理范畴,必须在政策上做到不折不扣。否则,管理就等同于虚设。”

“只有从制度上严格起来,才能给人以警示,断绝某些人想利用公费出国旅游的想法。”李成言建议,“第一,规范考察地点。凡是政府官员和公共财政支出经费的出国考察人员,在出国前一定要在政府网上公布出国人员名单、考察理由、程序安排以及时间地点。第二,规范考察人员。要根据考察的具体内容确定合适的考察人员,特别是一些专业性技术性的考察,应尽量多邀请相关专业技术人员和专家学者参加。只有让行家里手去考察,他们才知道需要看什么、学什么,考察后怎样干。第三,实行督查制度。要切实加强对领导干部学习考察的督促检查,对有令不行、有禁不止的严肃处理。”

“必须对违纪官员加大处罚力度外,同时还应在以下两方面加以完善。”张鸣建议,“一方面,加强出国经费管理。对出国经费管理,仅管住预算内资金是不行的,只要各单位预算外资金和‘小金库’存在,官员随时可用手中的财权解决费用问题,所以要把‘三轨’合并,制定出刚性的出国经费管理机制。另一方面,完善监督机制。应充分激活人大和媒体以及群众的监督作用,杜绝那些出国官员的上级暗箱操作或自由裁量,让官员出国考察回归透明和公正。”