书城政治中国隐性权力调查
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第41章 慎防干部交流制度“走形”

有必要从整肃吏治的角度出发,进一步完善干部交流制度,发挥出其应有的积极作用。

“这个职位还没坐热,下面情况还没摸清,又得交流到其他地方,无法真正安心做点事。”日前,记者一位在南方某县干部交流任期将满的朋友,显得困惑和无奈。

据介绍,我国干部交流制度,是指各级党委(党组)及其组织(人事)部门按照干部管理权限,以调任、轮换、转任、挂职等形式,对党政机关干部、企事业单位干部的工作岗位进行交流。

“实施干部交流制度的初衷,除培养、锻炼干部外,还在于防止出现任人唯亲、用人失误、考察失真、官官相护的腐败现象。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示。

记者在调查中却了解到,近年来,干部交流制度在实施过程中产生不该有的一些负面效应,其“派生”的某些现象应引起高度重视。

交流力度在不断加强

1990年中央发布的《关于实行党和国家领导干部交流制度的规定》,对此作出了明确规定和要求。1994年,在党的十四届四中全会上,再次重申了干部交流的重要性,并从多个层面完善领导干部交流制度。

2002年7月9日,中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,实行领导干部回避交流制度,其中对任职回避分为事务回避、亲属回避和地区回避等三种,其中以地区回避面最广,影响也最大。

2006年8月6日,中央颁布《党政领导干部交流工作规定》,对领导干部交流规定方面又作了细化和完善,而其中的“交流、回避”,在2006年1月1日正式实施的《公务员法》中,已成为第十一章的条文内容,上升到法律的层面。

“目前,干部交流制度主要是在上下级机关之间、地区之间、地区与部门之间、党政机关之间以及沿海与内地、经济比较发达与相对落后地区之间进行交流。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者介绍道。

据了解,在以往各地干部交流中,实施对象基本是县级以上地方党委、政府的领导成员,纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的主要领导成员。

有统计资料显示,党的十六大以来,中央与地方交流的省部级领导干部超过100名。从2003年到2006年底,全国共交流各级领导干部139.4万人,其中地厅级0.9万人,县处级13.5万人。

近来,各地党政领导干部交流力度还在不断加大。比如重庆市级机关启动千名处级公务员轮岗交流;浙江省嘉兴在市、县两级机关大规模“换岗”,开展了中层干部跨部门竞岗交流;湖南省株洲县启动“一般干部大交流”,等等。

“大规模干部交流,还可让干部了解地方实际情况,加强贫困地区与其他地区的联系,同时也有利于让干部不脱离群众,培养艰苦朴素的作风,便利沟通上下级之间的关系。”中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙分析认为。

交流任职的“另一面”

一般来说,对地方经济最有影响力的县级领导,在一个地方交流任职年限大多为3年至5年,他们今后的去向与其政绩紧密关联,而其政绩的评价标准,又直接掌握在对其有任命权的上级领导和党委手里。

多位受访者认为,这种“向上负责”的利益取向,容易导致领导干部在作决策时,极少考虑地方或部门的远景发展规划和群众的长远利益;而立竿见影的政绩、短、平、快的项目则相对受到青睐。

“如果不在交流任职的地方深入地对该地进行调查研究,是绝不可能胜任主要领导的。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示,“目前有些领导干部‘乱放炮’、瞎指挥的现象很普遍,以致造成一些重大的决策失误,这与干部交流制度存在的弊端不无关系。”

受访者还反映,尽管重要部门、关键岗位的干部交流,在一定程度上可以避免裙带关系网的形成,但有些干部利用交流的机会拉帮结派,为自己以后的升迁编织良好的官场关系,反而使官官相护的局面更为普及。

“这些干部异地任职,由于来路不明,社会关系不透明,当地群众和干部对其不敢监督,也无法监督,无形中也加大了干部腐败的机会。”北京大兴区的年轻公务员小王这样告诉记者。

值得警惕的是,有些干部借调整之机,通过暗箱操作,使一些亲属、亲信、朋友在交流过程中,能够不动声色地安插到如意的地方或职位上,为自己将来发展布局人际资源网络。

“领导干部交流是一个集体大动作,既有平级调动,也有明升暗降含义的区域性调动,个中微妙鲜为人知。”尹韵公认为,“为了避免被交流到自己不想去的地方和职位,有些领导干部将有调整权力者视作供奉对象,交流之前加强‘联系’,催生了‘跑官要官、买官卖官’的市场。”

从以往报道来看,不乏此类大案。比如黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官案,河南省原漯河市委书记刘炳旺卖官案,安徽阜阳“白宫书记”张治安买官卖官案,陕西省商洛市原商州区委书记张改萍卖官案,等等,这些权钱交易不少是以“干部交流”方式来完成的。

挑战家庭稳定系数

2002年10月至2003年10月期间,龚维斌曾挂职江苏省海门市副市长一职,对干部交流情况比较熟悉。

“大多数时候,被交流的干部家属的调动与安置问题往往得不到同步解决,给夫妻生活、赡养老人、子女教育等造成不小的影响。”龚维斌坦言。

不可否认,在现实生活中,有些交流任职干部长期夫妻两地分居,双方情感交流与夫妻生活处于极端不正常的状况,不但影响夫妻感情,也为婚外情与婚外性的发生埋下伏笔;有的直接危及到家庭稳定,甚至发生刑事案件。

这是一个震惊全国的案例——原济南市人大常委会主任段义和,当年异地交流任职时住在宾馆里,把自己所住宾馆的服务员柳海平发展为情妇。后来,因为柳海平贪得无厌而关系恶化。2007年7月9日,段义和雇凶在济南闹市区引爆柳海平驾驶的汽车,将其当场炸死,由此也把自己送上“断头台”。

记者在采访中发现,不少群众对干部交流的成本问题也颇有微词。由于异地交流任职,干部要经常回家与家人团聚,很多地方解决干部探亲的交通问题,普遍做法是安排公车接送,加剧了公车私用现象。

“干部回家探亲,一般不愿意与普通人一样去挤公共交通。”在云南省某市做市长秘书的朋友告诉记者,大多时候是专职司机长途往返接送,也有些领导自己开公车来往,汽油费、过桥费、过路费等加起来,每年开支惊人。“这些费用由领导干部个人承担不太现实,自然也就公款报销了。”

也有基层群众向记者反映,有些交流任职干部周末和节假日回家同老婆孩子团聚去了,当地若有急事很难找到他们。

记者还了解到,一些干部交流任职,觉得三年或五年就走,也就不太愿意带家属。大多数交流干部,基本被安排在当地档次较高的宾馆住宿。由此产生的费用,也是公款报销。比如平均每夜的住宿费在300元上下,每人每年下来的费用也是个惊人的数字。

据报道,2009年1月6日,安徽省长丰县宾馆发生火灾,导致4名县领导1死3伤。从资料来看,死伤的4名县领导都是从外地来长丰县的交流任职干部,他们一直住宿在宾馆。

完善干部交流制度

多位受访专家和干部向记者反映,目前干部交流制度存在的漏洞,说明有必要从整肃吏治的角度出发,进一步完善这项制度,使其发挥出应有的稳定大局、促进交流、保证政令畅通的积极作用。

“对干部交流应实行工作目标责任制,把考核结果作为干部交流、提拔使用和奖惩的重要依据。”尹韵公认为,“考核时不但要看重上级的评价,更要看重群众评价。只有彻底改变交流干部‘唯上’的心态,他们才能安心扎根基层,诚心为群众办事实。”

为此,尹韵公建议:“对交流干部任期内的政绩考核,要把长期效益与短期效益有机结合,加大激励力度。对业绩突出,特别是在艰苦地区做出业绩,且群众公认的交流干部,可优先提拔使用。对完成任务较差,经考核基本不称职的,要视具体情况,给予必要的组织处理。”

在采访中,受访者普遍建议,为便于当地群众和干部监督,交流任职干部的基本信息应进行公示。包括:公布交流任职干部的知识背景、从业履历、工作实绩及岗位职责以及任职承诺;另外,在落实《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上,要公布其住房、投资、配偶子女从业等情况。

“要使年轻干部在基层真正沉下心、扎下根,不但需要对交流干部提出明确的工作任务和要求,加强民意考核,还要积极探索建立上级党政机关从基层一线逐级遴选干部的制度。”龚维斌认为。

多位受访专家还认为,党委主要领导可异地交流任职,但政府主要领导应尽量在当地产生。他们的理由是,因为一个地方的发展,必须在熟悉当地情况的前提下,才能作出深思熟虑的长远规划。这样可在保证党委统揽全局的前提下,既能保证工作的连续性、稳定性和有效性,同时也能调动班子干部的积极性。

据专家介绍,美国是选举制度最完善的国家之一,但各州宪法都规定州长候选人,须在本州居住有一定年限,如《佛蒙特州宪法》第二十三条规定:“任何至选举日以前非在本州居住满四年者,不得当选为州长或副州长。”

“针对异地交流所带来的成本问题,有关部门应制定相应的配套对策。”齐善鸿认为,“领导干部异地交流原则上应带家属,接受地要妥善解决好交流干部家属、子女的入学和工作安排问题,在政策范围内统筹解决好交流干部的住房问题;不便带家属的,则给予适当的探亲补助费。至于其他生活、探亲等纯属个人私事的,单位一律不得买单,严格控制公车私用的现象。”

在受访专家看来,要减少干部交流任职中出现的问题,关键是进一步扩大民主,加大群众监督力度,并引入竞争择优机制,改进交流人选产生方式,这是治本之策。