三、根据农村经济需求，构建商业性、政策性与合作金融相结合的多层次农村金融体系
当前，农村信用社改革引起一定程度的争议和关注，争议的背后主要在于对于农村需要什么样的金融体系，以及如何建设农村金融体系等问题存在较大差异，笔者认为建设社会主义新农村，必然要求根据农村经济不同需求构建构建商业性、政策性与合作金融相结合的多层次农村金融体系。
（一）农村金融的目标是增加农民收入和改善农民生活质量，但实现的路径应该是把束缚在土地上的农民转移出来。以发展经济学家刘易斯为代表的二元经济结构理论认为，在发展中国家存在资本边际效率相差甚远、发展严重不平衡的农业部门和工业部门，农业部门的资本边际效率很低，甚至为零，并且存在过剩的劳动力，现代工业部门的劳动生产率和工资水平则相对较高，这也是发展中国家及其农民贫穷的根源，由此，消除贫穷的路径在于促使农村剩余劳动力不断向工业部门转移，缩小经济结构的二元鸿沟。
如果农村金融发展完全拘泥于资本边际效率较低的传统农业这一极端，解决“三农”问题将是一个更为漫长的过程。因此，中国农村金融体系在促进农民收入增长的路径上除了在增加农业投入和提高农业边际效率上继续发挥作用以外，要在引导资源流动并把农村剩余劳动力转移到工业部门中去等方面发挥更为重要的作用。就像工业革命初期产业工人束缚于机器一样，知识匮乏的农民赖以土地为生，靠代承相传获得简单的传统农业种植知识和技能，一旦离开土地就成为难以维持生计的失地农民。因此，在服务“三农”中，农村信用社的改革和农村金融体系的构建应该以人为本，以农民为核心，立足于农民获益的项目，除了直接支持农村城镇化建设、农村公共事业建设以及乡镇企业建设等以不断吸纳农村剩余劳动力以外，尤其应该高度重视为农民工进城和向非农产业部门转移所需的必要条件和配套措施提供金融支持，借鉴助学贷款的成功经验，开展农民工技能培训贷款，支持农民工进行诸如业务技能培训等农村劳动力资本投资。
（二）根据“三农”特点，构筑农村商业竞争性金融、政策性金融与合作金融有机结合的新型农村金融体系。从产业链条来看，农村经济包括农产品种植、农产品流通与营销、农产品加工、农产品运输等环节；从农民的劳动形态看，有耕种于土地的作业和乡镇企业中的作业；从农村经济的全部产品形态看，既有农村道路交通等公共品，又有非公共品。显然，上述不同环节和作业形态中的金融需求，有的具有政策性金融特点，有的具有商业性金融性质，这也就是为什么在全球范围内很少有国家让政策性金融或商业性金融单独一统农村金融体系。商业性金融主要满足农产品加工、运输等环节的金融需求，商业性金融机构充分利用资金价格-利率进行风险定价，通过差别利率来覆盖贷款风险；政策性金融涵盖的范围主要是农产品种植环节，但采取的模式基本上以市场化运作为基础，或者是政府给予有限度优惠补贴下的商业化运作模式，或者是政府提供有限补贴下完全由私营商业金融机构进行运作。
而农村信用合作社是降低交易成本，活跃农村信贷的有效补充，应该充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。同时，应该积极培育农民的合作意识及思想，引导农民组建真正的合作金融组织。我国农村地区一直存在中小经济个体（农户和个体经济户）的融资需求，且同样在信贷市场上受到差别待遇，可以说存在融资层面互助合作的现实需求。因此，随着经济金融环境的变化，农村经济中的政策金融、商业金融与合作金融应该形成相互协调、相辅相成、相互补充的有机整体。
（三）根据农户和企业的多层次性，构建多层次农村金融体系。我过的农民收入和经济规模存在着较大的差异性和层次性，收入和经济规模的差异性必然要求多层次、多类型的金融机构提供特质不同的金融产品，构建功能完善、分工合理、产权明晰、多种所有制并存、竞争性的多层次农村金融市场体系。一是在一定范围内允许并规范民间借贷行为。恩格尔系数在0.6以上的农村贫困户，生产和生活资金缺乏且无抵押物，资金需求量小、零散，风险高，除了政策性扶助以外，只能通过亲朋好友之间带有互助性质的借贷方式满足其少量的资金需求。二是积极推动小额信贷机构、农村典当业的发展。温饱型农户虽然是在解决了温饱问题的基础上谋求发展，虽然有一定抵押物但风险还是比较高，从比较大的商业性金融机构获得资金需求的难度大。因此，对温饱户、小规模的个体工商户以及微型农企，可以通过发展小额信贷机构、农村典当来满足他们的要求。三是进一步深化农村信用社改革，建立竞争性商业金融机构。对于小康或富裕户、规模以上的龙头骨干企业和乡镇企业可以通过竞争性的金融机构来满足他们相对多样化的金融需求。鼓励这些金融机构对农业产业化、农业基础设施、农村城镇化等建设项目的信贷支持力度。允许基层信用社自主决定是否组成联社、合作银行或商业银行；在农村金融市场中进行民营资本参与试点；在以资本充足率发放；把国有商业银行撤出的县级分支机构重组为新型农村金融机构，充分利用这些分支机为监管核心的基础上降低农村金融市场中金融机构准入的门槛，加大新金融机构进入的牌照构的相对较好的人员素质和经营网络。四是推动农村银行卡公司的发展。可以在具备一定条件的地区成立专门的，由不具备单独发行银行卡条件的各信用社和其他金融机构参与的银行卡发行公司。五是进一步完善农产品期货市场，适时推出以农业为基础的互换、期权等衍生工具，充分发挥其规避农产品价格风险、自然灾害风险和套值保值的作用。我国农业现代化程度还不高，农业产量和农民收入受气候的影响相当大，而且，我国幅员辽阔，天气变化在不同地区间的差异较大。为此，建议国家以优惠政策推进把农产品价格波动带来的市场风险转移给期货市场的试验，帮助组织起来的专业化农户和合作社的生产经营实现预期的稳定收益。六是大力推进以政府引导为主和农户参与的互助保险和担保业的发展。农业保险会促进农村信贷供给，农村信贷供给增加也将促进农业保险发展，二者相互制约、相互促进。
（四）我国政府还需要在以下几个方面积极发挥能动作用：第一，继续为政策性金融机构进行财政支持，坚持专款专用的原则，为农业发展提供广泛的资金支持。第二，为许多偏远地区农村金融机构的建立和发展提供资金支持，适当剥离一部分金融机构不良贷款，减轻农村金融机构的财务负担。第三，制定各种优惠政策继续深化农村信用合作社的改革，同时政府在政策和管理方面也要加强对合作经济制度的保护措施，使农村信用社真正发挥农村金融主力军作用。第四，应按照多元化和竞争性标准开放农村金融市场，鼓励和支持发展适合农村需求的多种所有制金融组织。第五，规范发展已有的互助担保、信用评级等中介机构，建立健全由政府协调组织，财政、农户共同出资的担保基金，扩大农村互助担保组织规模，建立各种形式的涉农保险和互助保险组织等。
参考文献
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第六节制度创新，疏通农村金融渠道
徐滇庆
（北京大学中国经济研究中心）
一、农村金融的严重性
农村融资渠道不畅通是一个新问题吗？不是。这个问题已经叫了好多年了。如今再度提出农民融资的问题，看起来，不解决就要出大乱子了。
众所周知，农民穷，农村苦，农业真危险。可是，金融系统非但没有帮上一把，反而从本来已经严重贫血的农村中抽走了大量血液。1999年，全国各地数千家农村基金会被统统关闭了，随后，四大国有商业银行从农村撤走，一举撤销了31000多家县以下金融机构。为9亿农民服务的金融机构只剩下了32000家农村信用社。可是，大部分农村信用社的信贷功能残缺不全，广大农民借贷无门，融资极为困难。2002年底，全国农村信用社存贷差5352亿元。这些资金大部分被用来转存中央银行，购买证券或者转借给了其他金融机构。估计农村信用社每年从农村至少吸走了3000亿元。除此之外，邮政储蓄在农村吸收资金的能力更强，每年要从农村吸走3000多亿元。金融系统如此劫贫济富，如不改弦更张，工农差距、城乡差距、贫富差距势必进一步恶化，社会和谐稳定还能保持多久？
目前，农村信用社几乎是农村唯一的金融机构，却不得不限制或者干脆冻结他们的信贷功能。这些约束实属无奈。许多农村信用社产权不清晰，管理混乱，只要在信贷上一放手，不良贷款立刻节节上升。在2002年底，农村信用社总贷款14117亿元。其中不良贷款总额5147亿元，占37%。资不抵债的有19542家，占机构总数54.98%。此外还有历年亏损挂帐1313亿元。农村信用社的资本充足率只有2.35%，远远低于8%的正常标准。作为金融机构，必须具备流动性、利润性和清偿性，而这些农村信用社既无流动性，又无利润性，更没有清偿性，一无所有。他们就是破产十回都不能清偿负债。毫不夸张地说，除了部分农村信用社比较好以外，整个农村金融系统已经病入膏肓，亟待改革、整顿。
二、农村信用社改革的误区
针对这些问题，有些人提出农村信用社改革思路。归纳起来大致有三个要点：第一，明晰农村信用社的产权。第二，改革管理体制，加强监管。第三，帮农村信用社卸下财务负担。希望花上一大笔钱，让农村信用社从此走上独立运行的良性循环。
为了明晰产权，有人建议以县为单位改革农村信用社的产权结构。在经济发达地区建立股份制或股份合作制银行，在农业区将农村信用社和县联社改为统一法人，在其他地区在完善合作制基础上继续实行农村信用社和县联社各为法人，通过兼并、重组改造严重资不抵债的农村信用社。
为了给农信社卸包袱，中央银行下决心投入数千亿元，采用农村信用社专项票据或者专项借款的办法，按照2002年底实际资不抵债数额的50%，帮助农村信用社化解历史包袱。由于农村信用社是多级法人，所以由中央政府、地方政府和农村信用社三家共同承担历史包袱。人民银行给一些低息长期再贷款，中央财政分期拨款给信用社补充由于保值储蓄的贴补支出，降低营业税和所得税税率，由地方政府承担部分不良贷款，要求农村信用社也利用自身积累冲销部分不良贷款。
这些设计刹费苦心，在现有金融体制的框架之下能够做的差不多都做了。然而，靠这些办法真的能够帮助农信社脱困吗？我们绝对不是泼冷水。提出这个问题的理由很简单：上述哪一条办法在过去没有采用过？
难道以前没有说过农信社要明晰产权，建立现代企业制度？
难道没有说过要加强金融监管，降低不良贷款？
难道以前农村信用社的体制没有拆了并，并了拆，折腾来，折腾去？
就算把农信社的债务负担全部解除了，就敢放手让他们放贷了吗？农信社有没有恰当的金融专业人才？就是为他们制订了监管制度，如何防止农信社的“内部人控制”？再出现巨额不良贷款怎么办？
按照这些方案，能够真正做到“政企分开”吗？一方面要求地方政府不得干预农信社信贷业务，另一方面又要求地方政府出钱填补窟窿。农信社主任要是不听地方政府的话，拿得到钱吗？即使农信社不要地方政府的资金，或者地方政府拿不出钱来救农信社，那些农信社主任就敢不听地方政府的话了？他们的官位是从哪里来的？
如果前面各届金融领导没有说过这些话，或者没有看出这些问题，显然是这些人失职。自从改革开放以来，几乎每一个重要文件都强调要抓紧金融体制改革，要重视农信社的问题。这些话不知道说过了多少遍。老调重弹，说到现在，究竟能不能做到，恐怕连提出这些建议的人自己心里都没数。一本经已经念了十万遍，再念几遍就有效了吗？