四、新农村建设中的金融体系发展战略构想
综上所述，我国的农村金融压抑是一种转型经济与市场经济的矛盾混合体，是政府、金融机构、政府与外部环境交互作用的结果。因此，农村金融体系的安排不是一个孤立的问题，它牵涉到整个的金融制度安排与国家经济发展模式。在传统研究中，我们一般从农村金融需求的诉求来探讨农村金融的布局问题，但这却可能导致农村金融机构的激励与动力机制严重不足，最终导致改革的失败。实质上，农村金融需求归根到底是对金融功能的需求，最终要体现我们的金融产品上面，比如金融产品的金额、利率、期限及可获得性等方面，而我们在最终设计农村金融改革时，也是要考虑在现有框架内，如何最小成本地提供这些金融产品，即探寻这些金融产品、金融功能的最佳承受载体。在经济体制转轨的过程中，我们需要更多的内生性制度安排，要求对金融体制实施系统性的改革，构筑一个复合共生型的多元金融体系。
（一）农村金融发展战略的理论基础——基于交易成本理论的视角
威廉姆森（1985）将交易成本定义为利用经济制度（交易协调机制）的成本，包括事先的交易成本和事后的交易成本。其中事先的交易成本是指起草、谈判和维护一项契约的成本；而事后的交易成本包括：当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本；倘若为了纠正事后的偏离准则而做出了双边的努力，由此引起的争论不休的成本；伴随建立和运作管理机构而来的成本；使完全保证生效的抵押成本。新制度经济学的一个基本命题是，交易形式取决于交易成本的大小。企业与市场之间的替代取决于市场交易成本与企业内管理成本的比较（Coase，1937），而机构的产权形式则取决于管理成本和代理成本的高低（Jensen&；Meckling，1976）。
市场与机构之间以及不同机构产权组织形式的选择取决于为满足金融需求的交易成本高低，一个有效率的农村金融体系应该能实现交易成本最低。农村金融交易成本包括四类：因农村基础设施或地理位置等引起的交易成本（简称签约成本），为减少信息不对称引起的逆向选择和道德风险而形成的交易成本（信息成本），金融机构内部的管理成本及与产权形式相关的代理成本。即：总交易成本=签约成本+信息成本+管理成本+代理成本。
尽管总的交易成本随着交易层次的递进会逐步增加，但由于交易层次的递进与资金交易规模递增一般是呈正相关的，单位交易成本并不会出现单调递增的情况。因规模经济的存在，随着交易金额的增加会减少单位签约成本，但可能会导致单位管理成本和代理成本的上升。在不同的交易层次上实现单位总交易成本最低时的机构或市场就是最优的。
（二）我国农村金融体系构建的指导原则
重构我国农村金融体系应该遵循金融的客观规律，从我国实际出发，建立以商业性金融、政策性金融、合作性金融和民间金融等多种形式的金融机构并存、合理分工协作、功能互补的混合型的农村金融体系。其构建需遵循以下原则：第一，从静态角度看，要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理的农村金融体系；第二，从动态角度看，农村经济发展过程中不断产生的新的农村金融需求要求农村金融体系相应地作出动态调整，应该建立一个灵活、有弹性的农村金融体系；第三，农村金融体系的构建应该贯彻激励相容的原则，特别是要关注金融需求方的激励，建立一个放松管制的开放的农村金融体系；第四，农村金融体系的构建要贯彻适度竞争、有进有退以及竞争与产权改革相统一的原则。在农村金融改革中，不能简单地将市场与竞争隔裂开来，允许新机构进入展开适度竞争，或在原有机构中引入新的投资者展开控制权争夺（发挥新的投资者作用，制约内部人控制）和实施有效的市场退出机制，都有助于提高农村金融市场运作效率。
（三）我国农村金融体系发展的战略构想
1.放松农村金融管制，构建一个适度竞争的农村金融体系。
逐步探索开放农村金融市场，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，允许和鼓励社会资本进入直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。（1）建立有效的农村金融机构进入、重组和退出机制。通过改善农村金融监管框架，尤其是完善农村金融的准入政策和规章，有助于让那些经验不善、没有活力和资不抵债的农村金融机构从市场退出。同时，允许私人资本和外资参股和组建新的农村金融机构，这将有利于促进农村金融市场的适度竞争，增加农村金融产品与服务的供给。（2）建立存款保险制度，为农村金融机构的退出提供条件。（3）减少对金融机构业务经营的直接管制，鼓励金融创新；承认农村非正规金融的合法地位，允许农村非正规金融的正常发展，并逐步将农村非正规金融纳入金融监管的范畴。（4）放开农村贷款利率管制，增加农村信贷市场的竞争，灵活满足农村金融需求。建立一个机构多样化的农村金融体系和推行农村利率市场化是农村金融机构可持续发展的前提。有关研究表明，无论是在拉美还是亚洲，农户和微型企业的年均投资回报率可以达到117%至847%。在中国也有很多事实表明，那些资本稀缺的农户和微型企业，一旦获得资金，可以创造出比城市大企业高得多的边际投资回报率。这表明农村的兼业经营会对利率水平提出不同的要求，银行贷款的利率水平相应需要有一定的灵活性，而单纯地限制利率上限只会限制农户的资金获得量。因此，一个灵活的利率政策是实现农村金融供求平衡的重要条件。
2.政策性金融、合作性金融和商业性金融间的边界与定位
（1）三者的边界划分。在对机构进入和退出放松管制的前提下，金融机构应根据各自的比较优势确定相应的主要服务领域，形成市场细分，并在交叉领域展开有效竞争，才能提高农村金融体系的整体运行效率。目前金融机构业务同质化程度过高，没有有效的市场细分，对于政策性金融而言，应更为关注金融领域的市场失灵，满足那些不能通过竞争性金融市场来满足的金融需求。对于商业银行而言，专注于自己优势的金融服务领域是获得比较优势，从而在竞争中获胜的主要因素。这就要求各类金融机构根据交易成本最低的原则，找到最适合自己的客户群体及贷款规模类型定位。一般而言，大商业银行一般定位于大额贷款，主要服务于比较成熟的农村龙头企业的资金需求；农村中小商业性金融机构侧重于贷款规模较小，处于成长中的农村中小企业的资金需求；而小额信贷和合作性金融及民间借贷应更多地针对小额农户生产和生活的资金需求，如农村信用社由于资本限制，单笔贷款规模就不宜过大，否则会造成贷款过度集中，不利于风险分散。
（2）三者的竞争与合作关系。结合前面的分析，我们认为至少在下列领域可以形成有效的竞争：在农户小额生活和生产需求领域，小额信贷、合作金融和民间借贷可以展开竞争；在农村中小企业或中等以上农户的资金需求上，合作金融和农村中小商业性金融机构可以展开竞争；在农村高收入群体或龙头企业的金融需求上，大商业银行和农村中小商业性金融机构可以展开竞争。农业生产经营受自然条件影响大，经营收益不确定大，农业生产经营的高风险性、低利性、农产品的低抵押特性以及农业基础设施项目的长周期性都使得商业性贷款的可持续性受到很大的影响，这就要求政策性金融与商业性金融、合作性金融必须共同发挥作用。政策性金融和商业性金融作为金融体系中相对独立的两部分，两者的关系应是互补关系。这种互补关系体现在两个方面，一是政策性金融通过项目实施为商业性金融的开展提供条件。农村政策性金融的具体作用领域包括：非盈利性或盈利性非常低的公共部门领域，如农业基础设施建设；属于非市场性的有效需求，难以通过商业金融来满足，如农村中低收入户的贷款需求、农村产业结构调整、农村微型和小型企业的贷款需求、龙头企业发育初期的贷款需求。二是政策性业务可以通过商业性机构来代理。政策性银行对期限长、资金量大的业务存在优势，而商业性银行在期限短、资金量小的业务上存在优势。同时，商业性银行网点多，与客户联系紧密，政策性银行网点则较少。现阶段，两者已经存在相互协作的领域。
3.我国农村金融产品的创新
除了存贷款等基本的金融服务外，应适时发展农村其他金融服务，如汇款、支付、银行卡、保险、证券、信托、租赁、期货等，创新金融产品，优化金融工具结构。满足多样化的农村金融需求需要有不同的金融工具，而目前农村各类金融机构往往只拥有雷同的、最基本的存贷类金融工具，缺乏金融创新，涵盖面不足，难以满足农村市场的各种金融需求。解决问题的根本途径在于促进多元化的农村金融机构体系的建成与完善，在竞争压力下，金融机构就会有创新金融产品的动力，向农户和农村企业提供多样化的金融服务。具体而言，一是建立金融机构对农村社区服务的机制，提供保险、信托投资、租赁、信用担保、咨询等金融服务；二是创新金融产品和服务方式，把信贷、互助、抵押、保险甚至其他的做法更有机地在社区内加以结合，拓宽金融支农渠道；三是探索政策性金融与商业性金融结合的方式。如在农业基础设施建设的资金筹集与运作上，目前很多地方都是采用人头费的方式，由受益农户自己去解决出资份额，可以由政策性金融与商业性金融合作诱导农户成立项目投资主体，提高项目的运作效率与金融支持；四是信贷方式的创新，如在“公司+合作组织+农户”模式中，专业合作社组织成为农户或农村小型企业与金融组织之间联系的桥梁，把农户或农村小型企业组织起来，将贷款发放给专业合作组织，再通过专业合作组织扶持农户或个体工商企业的发展。通过贷款发放方式的创新实现扶持龙头企业与扶持农户相结合，可以促进龙头企业与基地协调发展。此外还可以试行贷款经纪人制度，由金融机构将资金交由经纪人发放并回收，风险由银行来承担，同时制定恰当的激励机制。四是利用《物权法》出台的有利时机，大力发展动产的抵押、质押创新，比如应收账款质押、存货质押、存款权抵押贷款、股权抵押贷款等。
4.农村金融体系的风险补偿及分担机制
（1）鼓励发展多种形式的担保机构。首先，建立农村政策性担保机构，为商业性金融参与项目融资提供贷款担保，发挥政策金融的倡导扶持作用。其次，在经济较发达地区应主要发展商业性民营担保公司，如成立由各借款企业入股或由行业协会管理的担保机构，政府可以入股支持，完全市场化运作。通过完善治理结构和商业化运营来实现担保机构的良性发展。政府对担保公司的支持应限于起步阶段，长期看来，政府出资的担保公司可能面临较大的道德风险。最后是建立再担保体系。可以由政府支持组建再担保机构，进一步分散担保机构的风险。
（2）要建立健全农业保险制度，在具体操作上可考虑由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有的商业性保险公司和不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司和经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务、市场化运作、多元化经营。要完善农业贷款收益补偿机制，深化利率管理制度改革。为减轻种养业农户的负担，政府应当降低种养业贷款的实际利率水平，对种养业贷款实行补贴，或者减免一切税费。
（3）发展农产品期货，建立农业生产风险规避机制。目前，我国已经批准了12个农产品期货交易品种，分布在三家期货交易所，但较活跃的只有7个品种。为更好地发挥农产品期货市场价格发现、套期保值、资源配置等经济功能，建议各级领导与相关政策部门加深对期货市场的理解，认识到期货市场作为金融市场组成部分，在促进行业发展方面所发挥的作用；在规范发展原有农产品交易品种的基础上，进一步加强大宗农产品期货的上市研究论证工作，扩大农产品期货品种；尽快取消部分行业资金的准人限制和投资者准入限制，促进国有粮食企业的改革，引导相关企业利用期货市场规避市场风险；积极推动成立商品期货投资基金，扩大期货市场的资金来源，提高市场流动性；建议国家在加强农村经济信息应用系统建设中，扩大期货市场信息的传播，积极引导农民获取农产品现货与期货两个市场的信息，形成期现一体化的信息服务体系；在粮食主产区，推广股份制农业企业和农村合作经济组织，提高农业组织化程度，促进期货订单的持续发展。
5.其他相关措施改革。第一，大力发展资本市场，尤其是多层次的产权交易市场，总体思路为将托管中心与联合产权交易所改造为地方柜台交易市场，以统一互联和分散做市的模式来扩大辐射半径，在此基础上将构建为区域性证券市场中心。第二，制定并实施《社区投资法》，引导农村资金回流。第三，改善包括农村金融市场法律在内的制度基础设施，降低交易成本，为农村金融机构的可持续发展提供条件。第四，推进农村公共财政改革，明确政府在提供基础设施、社会保障和教育等农村公共品方面的责任。第五，努力推进农村土地产权制度改革。第六，实施农村金融机构优惠税收政策，与国家农业税减免政策相配合，提高农村金融机构的可持续发展能力。