雍雅明
我国有12亿人口，九亿是农民，因而，农民问题是我们党和政府历来十分重视研究和解决的重要问题，而所有农民问题中，农民负担问题是关系广大农民生产、生活的核心问题。近年来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，农民实际负担过重已严重地影响了党群关系和党在农村的政权稳定，也影响了农村生产力的发展。所以，农民负担问题从实质上看，是农村生产力与生产关系的矛盾在农民身上的集中反映，是农村经济、政治、文化和社会等诸方面矛盾的集合。因此，认真研究、深刻剖析农民负担问题，特别是我省贫困地区的农民负担问题，具有重要的政治意义和现实意义。
一、农民负担的法定概念、种类及其性质
（一）农民负担的法定概念。“农民负担是农民依据法律、法规对国家、集体和社会所承担的各种税费和义务，是农民纯收入的一种非生产、非生活的社会扣除。一般指国家税金、国家农产品定购任务、村提留、乡统筹费、劳务以及其他费用。”①
（二）农民负担的种类。1．国家税金。从事农业生产并有农业收入的，应缴纳农业税；从事农业特产品生产的，应缴纳农业特产税；从事牧畜屠宰的，应缴纳屠宰税；占用耕地或者从事其他非农业建设的，应缴纳耕地占用税等。
2．应完成国家规定的粮食、棉花等主要农产品定购任务。
3．应依法承担村提留、乡统筹费（简称三提五统）和农村义务工、劳动积累工。其中村提留是指公积金、公益金和管理费，乡统筹费是指用于本乡（镇）范围内的乡村二级办学（也叫农村教育附加费）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项；农村义务工是用于植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍等必须由农民承担的劳务；劳动积累工是指用于农田水利基本建设和植树造林，必须由农民承担的劳务。
4．按照国家有关规定，应承担的其他费用。这是指：①县级人民政府依照《教育法》规定的原则和程序审批的农村教育集资；②国务院或省、自治区、直辖市人民政府及其财政、物价主管部门会同农民负担监督管理部门按照规定审批的行政事业性收费；③国务院或财政部批准建立的基金。行政事业性收费和基金是针对特定行为征收的，不是面向全体农民的。不发生这些行为，就不需要这些费用。上述负担是合理负担，农民应当依法自觉缴纳。
（三）农民负担的程度、性质、时限及减免。国家对农民负担的程度、性质、时限及减免做了明确的规定：
1．程度。“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费（不含乡村集体所有制企业缴纳的利润），以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上年农民人均纯收入的5％。对经济发达的地区，经省、自治区、直辖市批准，可以适当提高提取比例。乡统筹的最高限额由省、自治区、直辖市确定。”②
“农村义务工按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担5～10个义务工。”③
“劳动积累工按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担10～20个劳动积累工。”④
2．性质。农民负担按其使用终端的不同而分为国家性质和集体性质两类。一般来说，农民向国家缴纳的农业税（包括粮食事物和折收的代金）及其它应缴的税金都具有国家资金的性质，应全部上交国库，由国家统一使用，属国家所有。“乡统筹费和村提留属于集体经济组织范围内全体农民所有，主要用于本乡民办公助事业，不得混淆和改变乡统筹费和村提留的集体经济资金性质和用途。”⑤农村义务工和劳动积累工由村集体经济组织提出用工计划，经乡人民代表大会审议通过后，由乡人民政府组织实施，用于本乡（一般各村组织各村）范围内的植树造林、防汛、公路建设、农田水利基本建设等，年终由村集体经济组织张榜公布用工情况，接受群众监督，也属于集体性质。
3．时限。“在有条件的地方，可以实行提留统筹费一定几年不变、分年度收取的办法。”⑥
4．减免。“乡人民政府评定的贫困村、失去劳动能力的复退军人、残疾人、军烈属及收入水平在本村平均残疾以下的特困户，经本村（户、人）申请，乡农民负担监督管理部门审核、乡人民政府同意，报乡人民代表大会审议通过，可适当减免村提留和乡统筹费。”⑦
二、我省贫困地区农民负担的现状及其负面影响
（一）我省贫困地区的行政范围界定。按1993年甘肃省“四七扶贫攻坚计划”所界定的“攻坚范围”，我省的国列贫困县：岷县、宕昌县、舟曲县、临潭县、积石山县、东乡县、永靖县和礼县，被确定为扶贫攻坚的主战场。本文所说的“我省贫困地区”即指上面提到的“七县一片”。该区涉及定西、陇南、甘南、临夏四个地区（州），按1990年不变价计算，农民人均纯收入和占有粮均在“温饱线”——“双三百”之下，即人均纯收入300元，人均占有粮300公斤。他们既是甘肃的贫困地区，也是全国的特困地区。
（二）该区农民负担的现状。据统计，该地区农民除承担国家法定的有关合理负担外，还不同程度地承担着一些不合理负担。
1．负担的种类。共有5项，它们分别为：国家法定税费、部门规费、“两工”、“三乱”以及隐性负担。
国家法定税费。它包括13项，分别为：农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税、契税、耕地占用税、村提留3项、乡统筹5项。
部门规费。按照中央、国务院[1996]13号《决定》精神，目前该区已将部门规费不合理项目全部取消，仅留合理的教育集资1项。
“两工”劳务。继续执行着国务院规定的农村义务工和劳动积累工制度。
“三乱”收费。本区所在各县都不同程度地存在着乱收费、乱摊派、乱罚款的情况。例如，国家命令取消的以下项目还在继续收费，农机管理费、乡镇集体和个体矿管费、农村办电集资、农村宅基地有偿使用收费、基本农田建设集资等。
隐性负担。主要包括农产品价格太低，农用工业产品价格偏高的“工农产品剪刀差”问题。
2．负担的数量。除依法征收的国家税费外，村提留和乡统筹费并非严格控制在“上年人均纯收入的5％”的限额内，从统计情况来看，该区农民负担的绝对数量由1986年的人均8．70元上升到1998年的人均38．91元，负担率由1986年的5％达到1998年的6．5％，数额和负担率的上升程度分别是30．21元和1．5个百分点。
鉴于“两工”劳务、“三乱”收费和隐性负担情况出自各有关部门，且上报农负监督部门的数字水份较大，笔者在对以上项目的收集上采取了对该区部分农户进行抽样调查的方法。从抽样调查的情况来看：
①“两工”劳务。由于该区自然条件严酷，自然灾害频繁，防汛、农田基建、植树造林、民工建勤等任务较大，所以“两工”劳务一般超出规定标准工日的三分之一，负担约40个工日，超负10个工日左右，折合人民币大约40元。
②“三乱”收费。在“乱集资、乱收费、乱罚款”中，主要是农村民间搞的神庙修造、戏曲表演、春节社火等乱收费活动，约占纯收入的1．4％左右，人均约合人民币4～10元。
③隐性负担。主要是化肥、地膜、农机工具、农具以及电费等农资品涨价和农产品的压价或低价所造成的“剪刀差”，约占该区农民人均纯收入的2．6％，约合人民币8～10元。
由此，我们可以把农民负担情况用下公式表示：①农民负担总额＝国家税金+合理规费+“两工”劳务+“三乱”收费+隐性负担
农民负担总额
②农民负担率＝——————×100％
农民人均纯收入
③农民合理负担总额一国家税金+合理规费+合理“两工”劳务+合理集资
农民合理负担总额
④农民合理负担率＝——————×100％
农民纯收入
农民实际负担－民合理负担
⑤农民负担加重率＝————————————×100％
农民纯收入
根据统计情况，按照以上公式，现将该地区1998年的农民负担情况（不含税金）与人均纯收入和人均合理负担进行分析：
表1 1998年该地区农民人均负担总额统计表
表一（不含税金）单位：元
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┃合理负担 ┃合理的“两 ┃“两工”劳 ┃ “三乱” ┃隐性负担 ┃ 负担总额 ┃
┃ 的规费 ┃工”劳务 ┃ 务超负 ┃ 收费 ┃ ┃ ┃
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┃38～40元 ┃ 116元 ┃ 40元 ┃4～10元 ┃8～20元 ┃206～226元 ┃
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由①式可得出：该区1998年农民负担总额为：
农民负担总额=合理规费+合理“两工”劳务+“两工”劳务超负+“三乱”收费+隐性负担
＝（38～40元）＋116元＋40元＋（4～10元）＋（8～20元）
＝206～226元
该区1998年农民人均纯收入598．66元，由此，该区农民负担率为（不含税金和劳务）
农民负担总额 （90～110元）－40元 50～70元
农民负担率＝——————＝————————————＝————＝8．35％～11．7％
农民人均纯收入 598．66 598．66元
农民实际负担－民合理负担 206－154
农民负担加重率＝——————————×100％＝————×100％＝8．7％为了说明该区近年来农民合理负担与实际负担的变化情况，下面按年度以表和图的形式加以说明，以便纵向比较。
农民人均纯收入 598．66
表2“七县一片”农民人均实际负担年度统计表
（不含劳务和税务）
单位：元
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┃ 年度 ┃1986年 ┃1987年 ┃1988年 ┃1989年 ┃1990年 ┃1991年 ┃1992年 ┃
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┃人均纯收入 ┃174．1 ┃ 202．4 ┃ 238．5 ┃ 251．06┃ 218．9 ┃ 290．7 ┃ 313．7 ┃
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┃ 合理负担 ┃ 8．7 ┃ 10．12 ┃ 11．93 ┃ 12．6 ┃ 10．95 ┃ 14．54 ┃ 15．67 ┃
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┃ 合理负担率 ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃
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┃ 实际负担 ┃ 8．7 ┃ 10．12 ┃ 11．93 ┃ 15．1 ┃ 10．95 ┃ 14．54 ┃ 20．39 ┃
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┃ 实际负担率 ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 6％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃6．50％ ┃
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┃负担加重率 ┃ 0 ┃ 0 ┃ 0 ┃ 1％ ┃ 0 ┃ 0 ┃1．50％ ┃
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┃ 年度 ┃1993年 ┃1994年 ┃1995年 ┃1996年 ┃1997年 ┃1998年 ┃
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┃人均纯收入 ┃338．6 ┃ 408．6 ┃ 474．49 ┃ 512．9 ┃ 568．42 ┃ 598．66 ┃
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┃合理负担 ┃16．93 ┃ 20．42 ┃ 23．73 ┃ 25．64 ┃ 28．42 ┃ 29．93 ┃
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┃合理负担率 ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃ 5％ ┃
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┃ 实际负担 ┃ 20．32 ┃ 28．58 ┃ 34．64 ┃ 35．9 ┃ 34．11 ┃ 38．91 ┃
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┃ 实际负担率 ┃ 6％ ┃ 7％ ┃7．30％ ┃ 7％ ┃ 6％ ┃ 6．5％ ┃
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┃ 负担加重率 ┃ 1％ ┃ 2％ ┃2．30％ ┃ 2％ ┃ 1％ ┃1．50％ ┃
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该区人均实际负担所占人均纯收入的百分比在不同年份间的变化情况。图示如下：（图略）
从以上的分析比较中可以看出，该地区农民负担情况具有以下特点：一是从负担的绝对数额来看较轻，但从相对纯收入角度来看还是比较重的。二是合理的负担较轻或适量，不合理的负担较重。三是“两工”超负情况比较严重。四是农民负担年度走势不稳。五是“三乱”中民间群众自收自支的“乱收费”活动近来异常活跃。
（三）我省贫困地区农民负担问题的特殊性。1．农民负担的重与轻，从一般意义上来讲，是与其经济的承受能力成反比的。我省贫困地区，即“七县一片”经济社会相当落后，大部分农民生活十分困难，经济承受能力极其脆弱，与其它地区相比，农民负担相对较重，这就决定了农民负担问题将是一个长期影响该地区经济社会发展的大问题。同时，近年来连续发生在这里的几起重大涉农事件说明了这个道理。因此，认真研究这一地区的农民负担问题，将对加强该区民族团结、社会稳定、密切党群关系、巩固党在农村的统治地位具有特殊的政治意义。
2．农民负担的减轻，从经济意义上来说与农民收入的提高是同一个概念。该地区的支柱产业——农业是一个弱质产业，要调整产业结构、提高农民收入往往受到自然、资源、文化、观念、技术等方面的制约，其难度是相当大的。因此，解决好这一地区的农民负担问题，就必然要给其支柱产业以较多的投入。从而，增强了支柱产业的抗风险能力，达到了提高农民收入水平的目的。其经济意义带有非常明显的地域特色。
3．农民负担问题在全国都有存在，该区为涉农事件的高发区。但是，多年来的经济表明，对我们这样一个尚处在社会主义初级阶段的国家来说，贫困总是农民负担问题激化的直接诱因。因此，以该地区为研究对象，研究农民负担问题的形式原因和治理对象、机理，对于在全省乃至在全国范围内更进一步做好减轻农民负担工作，将是一个有益的理论性探索。
（四）农民负担过重的负面影响。农民负担过重，严重的阻碍了农村生产力的发展，破坏了该区生产关系对生产力的相适性，对经济社会乃至政治环境所造成的负面影响是比较大的，较为明显的影响有以下几点：
1．加剧了农村贫困化的程度，该区所在的“七县一片”属于国务院1986年所列的“国家扶持贫困县”的范围，也是我省最贫困的地方，98年平均贫困面仍然为35．47％，还有60万贫困户生活在“温饱线”以下，用“食不裹腹，衣不蔽体，住不遮雨，行不见路”来描述其生活状况是一点也不过份的，其经济承受能力是极其脆弱的，虽然，他们作为国家的公民，向国家缴纳农业税金是应尽的义务；作为集体经济组织的成员，向集体基层组织缴纳村提留和乡统筹费以及投人义务工和积累工也是应尽的义务；作为一个独立经营的生产者或消费者向有关部门缴纳一定的有偿服务费用也是合理的。但是，无论其合理与否，所缴纳费用总是一种农民收入的无偿扣除或支出，是农民总收益的一种减少，对该区农民来说。或许有的刚达到“温饱”，但由于负担的支出，生活水平又回到“温饱线”以下，重新成为“贫困户”。因此这种负担的合法合理性，客观上加剧了农村贫困化的程度。
2．扩大了“二元经济”之间的距离。在我国的城市经济与农村经济之间本来就存在着“二元经济”的现象。近年来，随着改革开放的不断发展，“二元经济”的差距在不断缩小，农村工业化的进程在不断加快，当然“二元经济”差距缩小的根本原因是农村生产力的发展，由于生产力有了发展，带动了农村产业化的形成，而产业化的形成又促进了农村工业化的发展。这样，在农村就形成了“生产力发展产业化，农村工业化，缩小二元化经济差距，进一步提高生产力”的良性循环圈，这个循环圈每运转一次，当地的经济就有一个新的发展，那么，为什么说农民负担阻碍了农村工业化的进程，扩大了城乡“二元经济”的距离呢？这是因为：第一，负担减少了农民的利益，损伤了农村生产中最活跃的因素——农民对生产的投入，投入少，生产的规模就小；规模小，经济效益就下来；第二，农村工业化是以农业产业化为前提的，负担加重致使农业产业萎缩，就不能向工业部门提供原材料，所以，工业化进程也就慢了下来；第三，农民负担由于影响到以上生产力，农业产业化和农村工业化的进程，进而也就扩大了城乡“二元经济”之间的差距，并且负担越重，持续时间越长，城乡“二元经济”的差距就会越来越大。