二、直系的分裂
第一次直奉战争后，直系成为北京政府的后台大老板，如果曹锟和吴佩孚能好好利用这一有利的形势，北洋大局就在直系掌握之中了，不料直系在巅峰状态中，分裂为保定派（曹锟）、洛阳派（吴佩孚），于是直系的局面便由盛而衰了。
吴佩孚并不是要和曹锟分家，曹锟也不是不能容纳吴佩孚，相反的，曹锟对吴佩孚信任有加，而吴佩孚对曹锟也忠心无贰，可是因为局面大了，双方的干部各有私心，从中挑拨，铸成了直系失败的命运。而吴佩孚为人自视甚高，目空一切，最不能容人，这是他个人失败的根源。
吴佩孚手下最得力的大将王承斌继曹锐之后任直隶省长，然而省署里到处都是曹家的人，一个也不敢更动。王承斌简直成了傀儡。而此时吴佩孚主张各省军民分治，命王承斌交出二十三师师长一职，让给部下王维城。致使王对曹吴都非常不满，也为后来二次直奉大战埋下祸根。
还有就是冯玉祥。冯对于第一次直奉战争的胜利曾起到了决定性的作用，但是吴佩孚却容不下他，一味排挤，从河南督军调到有职无权的陆军检阅使。而且对冯的部队从经济上予于遏制，长期欠饷。生生将一支当时国内最有战斗力的部队推到敌对的一方。
曹锟、吴佩孚之间貌合神离，一方面是吴佩孚功高震主，一方面是曹锟左右都不成材。北洋有一个习惯，做到督军，人人都可以称“帅”，做到督军以上的就称为“大帅”。直奉战争以前，可以称为大帅的，只有张勋、曹锟、张作霖三人，后来吴佩孚声望日高，便也称起大帅来。水涨船高。吴佩孚做了大帅，曹锟遂改称为老帅以示比大帅高一等。
吴大帅在保定发号司令时，曹老帅却被冷落在一旁，凡是到保定来的人，都只知有大帅而不知有老帅，因为大帅答应的话就算数，有奶便是娘，政治上更是现实，这当然让曹锟有点酸溜溜的。举一个例子，黎元洪上台前，派金永炎到保定，就只是和吴佩孚密谈，根本不理曹锟。
像这类事，逐渐增多，曹、吴之间自然就有了裂痕。总统问题增加两人的鸿沟，曹自己想当总统，吴一意要迎黎元洪复职，曹身边的人便向曹乘机挑拨，说吴所以不愿老帅做总统，是他自己想做总统，因此捧出黎做挡箭牌，做为过渡总统。曹锟的亲信有曹锐、边守靖（直隶省议会议长）、夏午诒（顾问）、熊炳琦（参谋长）、王毓芝（秘书长）等。曹锟的私人财产全由曹锐经营管理，而曹锐的儿子又兼祧两房，所以他们弟兄关系非常密切。而吴佩孚则最看不起曹锐，曹锐不能继续做直隶省长，就是吴佩孚的主意。因此曹锐恨吴入骨，经常在他哥哥面前进谗言，说吴独断独行，目无长上，将来一定爬到咱们兄弟头上，部下虽亲，总比不上自己的兄弟亲。还有曹所嬖幸的李彦青也常被吴佩孚所斥责，李彦青出身是替曹锟洗澡擦背，有肌肤之亲，自然也不断向曹诉苦，因此曹锟和吴佩孚之间便日益疏远了。
曹、吴之间的不和，直接的近因是吴极力主张迎黎元洪复职，让曹锟和他的左右感觉到太不顾他们了。这种不满影响到黎就任总统后，黎曾多次电邀曹到北京见面，曹都托辞有病不肯前往，黎就职时，吴佩孚曾单独赴京庆贺，虽然吴只到了北京一天就赶返保定，可是也激起曹的极端不满。
黎元洪入京复任总统后，曾请吴推荐几个人入阁，吴把自己的秘书孙丹林荐给黎，指定要内务部次长，黎为了讨好吴，就发表孙为总统府副秘书长兼内务部次长，孙丹林不太会做人，经常拿吴大帅来唬人，并且口口声声说天下事只要吴大帅一句话，至于理不理曹老帅，则一点关系也没有。还有交通总长高恩洪，财政总长董康两人都属于洛阳派，且是吴大帅左右的红人，他们遇事立即请示吴，可是绝不理会曹。所以曹锟对这三人都极不满意，保定系的上上下下对这三人都是怒目而视。高恩洪和孙丹林都是山东蓬莱县人，和吴佩孚是同乡，高是电务生出身，后来做到吴的电务处长，成为吴左右最被宠信的要员之一，奉直战后，吴第一次到天津，高恩洪在车站迎迓，吴就当面向高表示，要他准备做交通总长。不料当时黎元洪已经根据曹锟的推荐决定任高凌霨为交通总长，吴佩孚乃对曹要求，拟调高凌霨另外一个职务，而将交通总长给予高恩洪，以维持本人信用，可是吴只想到自己的信用，却忘了曹锟的信用，不过曹锟当时却很将就，立刻答应照办。
6月17日，董康和高恩洪到保定来见吴，正好这时吴和曹在“光园”聊天，董、高两人竟请曹锟先退席，要跟吴单独谈话，曹气得站起身来大声说：“总长要我退席我可以退，可是光园是我的地方，我是有来去自由的。”一面说，一面气冲冲地走了，嘴中却念念有辞地说：“真是岂有此理”。
董康和高恩洪是为了向吴密报一件大案子，就是关于曹汝霖在交通总长任内经手的2000万元没有底帐，有贪污之嫌，请示吴如何处理，吴叫他们呈请总统依法严办。
6月18日董、高回到北京，就由董康密呈总统，并在国务会议上提出，下令警察厅逮捕曹汝霖，并看管其私人财产和住宅，这时曹汝霖不在北京。国务总理颜惠庆主张慎重处理，黎却同意迅速交办，颜一生气，要求辞职，因此曹汝霖案改为移交法庭处理。曹汝霖案见诸报端，曹锟才知道，大为光火，便叫卫士去请吴佩孚来询问底细，吴已就寝，卫士不敢惊动，曹等了半晌不见吴来，一叠传令，这才把吴请了来，吴见到曹后问：“老帅有什么重大的事，这么晚找我？”曹按下怒火，悻悻地说：“你现在是大帅了，哪里还有工夫理我？”
吴才知道曹真的动了火，只得赔着笑脸。
王宠惠内阁的成立，迹近私生子，又因为黎元洪在组阁时太迁就于洛阳派，因此遭到强烈反对是意中事。尤其因为曹锟的保定派在财政、交通两部，并未取得一个席位，因此便策动了倒阁运动，企图改派高凌霨代理内阁总理。
同时，内阁本身因为阁员的后台大老板都不协调，所以也是各搞各的，闹出了不少笑话。陆军总长张绍曾拟就了一套废督裁兵计划，规定全国建立十个军区，军队编为20个师和28个混成旅，黎元洪则反对军区制，高恩洪也指为纸上谈兵，不切实际。财政总长罗文干在支配经费上，经常和高恩洪、孙丹林意见相左，在阁议席上常吵得下不了台，王宠惠看到这种情形，颇感困扰，因此他劝罗文干让点步，罗总不肯，有一次王宠惠气了起来，忿然对罗说：“我是请老朋友来帮忙的，不是请老朋友来闹别扭的。”罗听了，气上加气，也扬声回答说：“我只能侍候一个总理，不能侍候三个总理！”罗说这话是什么用意呢？他是指除王以外还有两个阴影的后台老板，一个是代表洛阳吴佩孚的高恩洪和孙丹林，一个是代表保定曹锟的高凌霨。这就是古语所说：“一国三公，吾谁适从”之意。
1922年底发生的“罗文干案”，使政情越来越复杂，“保派”与“洛派”之间的矛盾也表面化了。
11月18日晚吴景濂和众议院副议长张伯烈带了华意银行买办李某，一同到东厂胡同，口称有机密大事要见总统，并且请黎屏退左右，以便密陈。黎弄得莫名其妙，但看他们颜色沉重，也不敢怠慢，就照他们要求办。只见吴从公事包中拿出一个由众议院盖过印，以议长名义写给总统的一封公函，黎扯开公函一看，内容是举发财政总长罗文干和华意银行代理人罗森达、格索利于11月14日擅自签订奥国借款展期合同，换发新债票，使国家财产受到5000万元的损失。查奥国借款已由巴黎和会议决，作为赔偿中国的一种债票，当然不必再签新约，换发新债票。加以这一案既未提交国务会议通过，呈请总统批准，也未提交国会讨论。同时华意银行因为达到了换发新债券的目的，已经秘密付出支票8万英镑，这张支票上盖了财政部印信和罗文干的亲笔签字，显然这是行贿受贿的铁证。现有华意银行买办李君前来作证，请总统裁决。
黎看完了公函就问李君：“你懂得法律吗？”李答说：“报告总统，我国法律规定，诬告者应受反坐处分。这案子是千真万确的，我不怕反坐的处分。”
由于李答复得斩钉截铁，黎便没了主意。吴景濂在旁怂恿说：“这是百分之百的贪污案件，请总统按照以前拿办财政总长陈****的先例，立刻命令军警将罗文干捕送法庭办理。”黎这时很是为难，不知如何处理才好。吴于是恫吓说：“总统不能再事犹豫，万一罗等闻风先逃，那么责任就在总统身上了。”
黎这时最怕别人给他圈套，他怕罗文干真的会逃走，给反黎的人以口实，因此立刻命令侍从武官打电话通知步兵统领聂宪藩、京师警察总监薛之珩到总统府来。黎元洪把步兵统领聂宪藩和京师警察总监薛之珩召来，即令他们派兵去抓罗文干和财政部库藏司司长黄体濂，抓到后解送法院。步兵统领聂宪藩奉到黎命，即返办公处，办好一件公文，派排长王得贵率领荷枪实弹的士兵十余人，持了拘捕公文径赴南长街罗宅，抵达时，罗偕夫人去看电影没有回家，等了一个多钟头，罗一返家，即被逮捕。罗当时不明究竟，很是生气，迨看到步兵统领的公文，公文上如此写着：
“奉大总统手谕，准众议长吴景濂副议长张伯烈函开：‘财政总长罗文干订立奥国借款展期合同，有纳贿情事，请求谕饬步兵统领捕送地方检察厅讯办。’等由，准此，仰该统领即便遵照，将该总长捕送京师地方检察厅拘押，听候讯办。此谕，等因奉此。合亟仰该徘长即便前往将罗文干一名拘捕前来，听候函送检察厅讯办，切切勿延！此令。”
罗看到这份公文，忿然说：“既然有公文，我当然跟你们去，不过这种作法，简直是笑话，荒唐极了。”说着便叫人备汽车和王得贵等一同到了步兵统领衙门，财政部库藏司长黄体濂这时也拘到，由步兵统领移至京师警察厅暂时看管。
就在罗被捕的当晚，国务总理王宠惠、外交总长顾维钧、内务总长孙丹林、交通总长高恩洪都得到了消息，他们马上联袂到警察厅来探问。王宠惠激动地指责总统直接下令逮捕阁员是非法行为。
当京师步兵统领和警察厅长把拘捕到罗文干和黄体濂事向黎元洪复命时，黎也感到这一措施的不合法，乃派人到警察厅通知薛之衍暂缓将罗、黄移送法院，以免事态扩大。可是罗文干却不答应，他坚决要警察厅把他送到法庭受审，因此19日薛之衍遂将罗等移送地方检察厅看管。
19日上午，王宠惠率领全体阁员到总统府见黎，黎不待来客开口，就自怨自艾地连称自己违法，王宠惠要求黎将他一并送交法院，黎则向他们赔了许多不是，说了许多道歉话，甚至表示愿意下令自责，并且愿意亲自到检察厅去把罗接出来。但是阁员们都不以为然，阁员们愤怒地在总统府召开紧急会议，议决：
（一）通电全国，说明吴、张两议员胁迫总统下令逮捕阁员的经过情形。
（二）总统根据内阁的呈文，发表命令，将此案提交地方检察厅依法办理。
在会议上，大家都很愤激，黎则向他们说尽了好话。
内阁阁员们在总统府紧急会议后，即根据议决，替总统拟就了一道命令，请黎发表，命令全文如下：
“据署国务总理王宠惠呈称，署财政总长罗文干因众议院议长吴景濂、副议长张伯烈具名函达大总统，谓其于奥国借款展期合同擅敢签字，并面请大总统立交军警逮捕。查该总长关于此案，曾咨呈国务院批准在案，现在既经逮捕，据该总长声称，非俟水落石出，不愿离开法庭。惟未经法定手续，遽尔逮捕国务员，深滋疑虑等语。所呈具有理由，该总长既不愿离开法庭，应由法庭依法办理，务期真相尽得，以昭公道而明是非。此令。”
黎元洪当场看了这道命令，表示同意，愿意盖印公布。正在这个时候，突然又涌进来一大群人，并没有通报就闯入了，原来是议长吴景濂、副议长张伯烈，他们风闻阁员们在黎处开会，怕黎受他们影响，于是邀集20余位议员，雄赳赳气昂昂地冲进来，吓得阁员们从侧门溜走。吴等看到楠木桌上还没有盖好印的大总统命令，就威胁黎不可盖印，同时告诉黎说：国会对罗即将提出查办案，总统应俟查办案送到时据以发布命令，交法庭依法处理。黎这时已没了主意，吴等一说，黎也同意，把命令便搁了下来。
20日在居仁堂举行了府院联席会议，阁员除了罗文干外全体出席，讨论罗案处理问题。先由黎报告经过，然后王宠惠表示意见，他说：“此案未经内阁同意，总统仅凭议长片面之辞，发令逮捕阁员，实在是有问题的。这已经不是钧任（罗文干）的个人问题，而是牵涉到责任内阁制的存废问题。今天我们必需弄个明白。”这时阁员们物伤其类，所以个个都面带忿怒之色，黎内心也觉这件事做得太莽撞，所以很委婉地说：“我应当认错。”高恩洪用手指着黎地鼻子说：“认错就能了事吗？必需想个补救和善后办法。”黎尴尬地说：“怎样补救，请大家想个法子。”孙丹森主张首先恢复罗文干的自由及其个人名誉。高凌霨认为这是法庭的责任，不必在这里讨论。张绍曾附和高凌霨的主张。高、张现在是保定派，与吴景濂立场一致，志在倒阁。
内阁中分成了两派，保定派的阁员认为奥债一案未提交国务院会议讨论，内阁应负违法责任。王宠惠则反驳说，这是手续的错误，即使内阁有责任，须受处分，也不过是行政处分，而不能加以刑事处分。
高恩洪则集中一点攻击，认为总统叫步军统领捕人，尤其是逮捕现任阁员，实在是违法，置司法机关于何地？
黎否认曾命警察总监将罗文干捕送法院，于是王宠惠、孙丹林、高恩洪一致谴责薛之衍曲解总统命令，应当予以撤职处分，而黎又感到自己不该把责任推给警察总监，因此又强硬地说：“这事和薛总监无干，是钧任自己要求到法院去的，整个事件都应该由我负责，你们一定要办人，就请先办我好了。”黎最后这句话声调特别高，表示他已沉不住气。高恩洪连喊：“不敢，不敢。”但是王宠惠、顾维钧、孙丹林、汤尔和则一致认为黎自己做错了事，不面对现实，反而盛气凌人，实在太不公平，因此大家忿忿不平地表示，总统既不肯撤薛之衍之职，那么就请总统撤我们的职吧。因为问题总有一方不对，总统对，当然是我们错了。任何事情总要有个水落石出，不能马马虎虎。黎这时已横了心，所以厉声说：“好，要不干就大家都不干，我先行辞职。”张绍曾和高凌霨都是保定派，保定派的目的是倒了阁还要迫黎下野，这样才能大选，才能把曹锟拥上台，看见闹成这样，正中下怀，因此张绍曾说：
“大家辞职好了，我已经单独提出了辞呈。”
正在不可开交时，忽然侍卫人员来报告，说有一大群议员又要来见总统，人数不下一百人。黎赶忙吩咐，招待在外面坐。可是说时迟，那时快，议员们已经闯了进来，个个都像凶神恶煞一般。阁员们一看，这是诚心来闹事，于是三十六计，走为上计，再一次从侧门溜之大吉。
由于阁员们溜走，黎就客客气气地把这些议员敷衍一番，送走了事。
原来这些议员已在众议院通过了查办罗文干案，咨请总统取消奥款展期合同。咨文大意为：
“……罗文干勾结海外驵侩，将巴黎和会议决德奥债款概作中国无偿之无效债票，换给新债票。……此项债票，在欧洲直无价值之可言，乃德奥奸商竟以极低价格收买达全体十分之七·五以上，自居债权者，向中国财务当局运动，与其他债票一律掉换新债票。……该商人等避免与德奥政府发生直接关系，改入意籍，委托华意银行代表罗森达及格索利向中国政府换取新债票，存储巨款于华意银行，种种运动，至年余之久，历任各财长以事关国权，均有拒绝。不料罗到任未久，该代表等又旋运动，与财部库藏司长黄体濂昼夜密计，要求罗签立合同，允许以中国未经收到利益之无效债票为变相之补偿。不交国会同意，不经国务会议通过，不经大总统批准，擅于十一月十四日由罗与华意银行代表签定，并查当日由华意银行预存的巨款内支付支票三纸，一纸八万镑付财政部，一纸三万镑付来人，一纸五千镑付来人。……”
这件案子的真实内幕，是这样的：
当时军队欠饷是不足为奇的，带兵的巨头们总要想尽方法去弄钱，吴佩孚既然是当时内阁的大老板，他向内阁索饷，内阁就不能不重视。吴的嫡系高恩洪曾想出邮电加价的办法，打算拿这项收益作为发行公债的基金，不料直系势力范围外的各省军政首长都不肯执行邮电加价的部令，因之这一计划便成泡影。北京政府生财无道，只好走唯一的旧路——向外借款。英美等国对于这个号称“好人政府”是愿意支持的，可是这个内阁中没有一个亲日派，因此日本乃借口中国政府无力偿还外债，信用已经破产，反对提供借款。四国银行团必需四国一致行动，如今日本反对，自然无法实现。王宠惠、罗文干等乃和西方国家秘密洽商，拟用整理旧债作为幌子，向四国银行团进行一笔1亿元的新借款。于是意大利公使首先提出签订奥款展期合同的要求，接着英国公使也向外交总长顾维钧接洽，力促其成。据王宠惠所发表的谈话，奥款延期的牵涉面很广，九国公使的公文到外交部，提出国际法要求，而根据国际法，私人借款不能列入国债范围内，因此这笔债款必需偿还。这笔债款为数共有570余万镑，已经转移到意大利人之手，而债权背景还有各国人在内。王内阁为了要挽回中国的国际信用，遂同意签订奥款展期合同，作为整理旧债的一个开端。这件案子引起贪污嫌疑，是在于罗文干经办本案时，并未提交国务会议通过，在手续上不无欠缺。
另外还有一个内幕，原来保定和洛阳都有电报到北京索饷，财政当局无处可以筹钱，只有债权方面交来的补数8万镑，折合国币仅有60余万元，除了支付中央政费10余万元外，所余50万元照理应由保定和洛阳两方面平均分配，可是一分数目就更少了，洛阳方面自然不会满意，于是洛派阁员孙丹林、高恩洪就想出了瞒天过海的妙计，打算瞒了保定，把这笔款子全部汇到洛阳。那就是不提交国务会议讨论，而采取由总理批准的办法，并由王宠惠口头报告黎元洪。财政部把这笔钱先划拨交通部，作为偿还铁路债务之用，将此案核销。再由交通部转手交付洛阳方面，这一来就可掩人耳目。
可是，天下事如要人不知，除非已莫为，尽管洛派阁员用尽心机，百端弥缝，仍走漏了消息。原来华意银行经理徐世一是保定方面边守靖的亲戚，当华意银行与财政部密商奥款换发新债票时，他便向曹锐、吴景濂、边守靖等告密。吴景濂叫他静待这笔交易完成，抓到证据，然后再举发。因为，保派志在倒阁和逐黎，正好借这案子发动，以达到一石两鸟的目的。
国务总理王宠惠，字亮畴，广东东莞人，清光绪七年（1881年）出生于香港，幼入圣保罗学校习英文，后入皇仁书院肄业，最后在天津北洋大学读法律。光绪二十六年参加秦力山在安徽大通举义，失败潜逃日本，后转美国耶鲁大学，获法学博士，为同盟会会员。光绪三十四年赴英国研习法学，孙中山曾资助1500镑。民元南京临时政府成立，王返国为第一任外交总长，袁世凯做总统后，王出任唐绍仪内阁之司法总长。民9年8月，王经孙中山之同意，出任北京政府大理院院长。民10年6月被派出席国际联盟全权代表，在会议中反对二十一条无理之要求，日本因受压力而放弃其在东三省之特权。12月梁士诒组阁，王再度为司法总长，后转任教育总长，11年9月，由黎元洪提名为国务总理。不幸这时黎元洪受胁于保定曹锟一派，后者意图倒阁驱黎，以达成重选总统的企图，王这一任内阁受气受罪，实在是苦不堪言。
罗文干字钧任，广东番禺人，清末留学英国，专攻法学，获牛津大学硕士学位，返国后赐进士出身。民元在广东任司法司长，2年春转任北京总检察长。筹安会成立，罗以检察长身份参劾筹安会组织非法，因袁置之不理，罗乃愤而辞职。民7年7月王宠惠任修订法津馆总裁，罗为副总裁，10年任司法次长，11年仍任司法次长，王宠惠组阁，罗转任财政总长。
罗被扣移送检察厅后，北京地方检察长熊元襄看见老上司来了，当然不敢怠慢，请罗住在检察长办公室里，亲自陪罗谈天解闷。问话也是用属员参谒上司的礼貌为之，不敢多问。根据当时法院规定，在押犯人仅可在星期三接见访客，而且还要事先批准，接见时有法警从旁监视，谈话不得涉及案情。可是罗文干到案后，自总理、总长以至达官贵人，络绎前来探视，放言无忌。使得北京四眼井地方检察厅成为山阴道上，自朝至暮，车水马龙，途为之塞。
黎元洪成为被人指责的中心。由于内阁未经罢免，总统仅凭一面之辞直接下令逮捕阁员，不但越出了总统职权范围，也严重地破坏了责任内阁制度，所以各方对黎都不谅解。梁启超公开指责：“总统蹂躏人权”。西方国家对北京政府尤表不满，很多报纸都有大同小异的言论：“仅就此案情况而论，领事裁判权在目前的中国，实不可以撤消。”
罗案是民国以来一件大案子，这件案子值得商榷的地方太多了，不仅是“总统蹂躏人权”一点。
以堂堂议长而向总统密告阁员，实在也不成体统。吴景濂、张伯烈携带众议院公函向黎告发现任阁员贪污渎职，按照《约法》，阁员贪污可以在国会通过查办案，查办案未通过前，议员怎可代表国会署名致函总统。假如这是私人告发，就不该以议长身份列名，在文件上公然盖上国会的印信。还有一点，奥约展期合同的经办部门是财政部公债司，然而吴、张控告的另外一人则是财政部库藏司长黄体濂，公债司是主管司，当不能辞其刑责。
至于国会，众议院在议长告发后才提出查办案，却置议长盗盖印信、伪造文书罪于不顾，也是令人大惑不解的。根据《临时约法》第十九条十二项的规定，对于失职、渎职的国务员，只能提出弹劾而不适用查办，查办对象是一般官吏，所以对罗提出查办案，在法律上也是站不住的。即使是弹劾案，也须要参众两院同时通过，才能咨交总统执行。罗案仅在众议院提出讨论，参议院根本未曾讨论。在内阁方面，对这案也应负责任，因这案并未在国务会议中提出讨论，仅仅取得国务院的批准，谁有权批准呢？当然是总理，王宠惠对这案的批示是：“应照最后磋商办法速订展期合同，以资结束。”
国务院于11月21日召开临时会议，与会阁员讨论国会的查办罗案咨文。众情愤激，作出两项决定：
（一）退回众议院关于查办罗案的不合法咨文。这个文件因黎元洪怕得罪国会，不敢盖印，没有发出。
（二）用内阁名义将此案发生后一切情形通告全国。这个电报并不是全体阁员都列名，因为保定派阁员高凌霨、张绍曾借口奥款展期合同未经国务会议通过，拒绝签名，因此列名的阁员只有王宠惠、顾维钧、孙丹休、李鼎新、汤尔和、高恩洪六人。电报最后一段说：“宠惠等理应立即引退，惟以罗案尚未水落石出，不得不暂时待罪，静候解决。”
这个案子到了法院，就必需有告发人向被告人提出控诉，检察厅根据事实，票传吴景濂、张伯烈二人出庭对质，吴、张二人召集有关议员开会讨论，决定抗传不到，理由是本案由总统交办，公府既非诉讼机关，议长亦非诉讼当事人，当然不负告发人的责任。
此案怪现象之一，是议长议员成群到公府见总统威胁阁员，阁员害怕挨打，溜之大吉，官场怪态，令人摇头叹息。
罗案发生后，洛派阁员向洛阳求救，吴佩孚当然不能置之不理。乃于20日致黎元洪号电，痛责逮捕违法，其中有几句火辣辣的话：罗财长纵有违法事件，应提交阁议，先解官职，后送法庭。未经解职遂送法庭，似属不成事体，殊蹈违法之嫌。这个电报好像用上司口吻训斥总统，还是民国史上的第一次。黎看了这个电报，气得浑身发抖，把吴的电报扔到桌子上，连声说：“岂有此理，岂有此理。”22日黎拟了一个答复吴的电稿，对于逮捕罗文干一点有所解释，他说：嘱薛之衍密传，并未发表正式命令，所以也不需要叫内阁副署。最后一段则火气十足，他说：“……言废督而督军日尊，言裁兵而兵额日增，言停战而战祸日滋，元洪孤寄白宫，如同聋聩，辞职咨文犹存国会。既属不成事体（注：此句系吴电中骂黎者），正宜别立贤能，不愿执事径断朝政，轻折元首，为仇者所快，亲者所痛。”这个电报还把吴佩孚以前电令北京警察厅逮捕前财政次长钟世铭的故事提出来反打吴佩孚。那是直奉战后，直系查出财政次长钟世铭多拨发奉军军饷一百几十万元，吴佩孚乃电令北京警察厅扣留钟，移送法院究办。
黎的电稿写了未发，待他一阵光火之后，恢复了理智，深觉犯不着和吴决裂，所以又把这个电稿留中不发。
22日，黎命汪大燮、孙宝琦等向北京地方检察厅具了一张保单，派自己的座车，北京红牌第一号（当时的汽车牌照规定总统府汽车全是红牌，总统座车是红牌第一号，外交团是绿牌，阁员是蓝牌，民用是白牌），去迎接罗文干出狱，并把罗接到总统府来。
罗这一天由阶下囚变成座上客，总统亲自降阶相迎，握手道歉，请罗回家休息。罗表示要待法律解决，愿意仍回地方检察厅，听候审理。于是黎乃请罗暂住在居仁堂，罗也不肯，大家劝罗不要太倔强，讲来讲去，罗才同意在总统府礼官处下榻。罗当然很愤慨，他说：“如果我无罪，逮捕我的军警长官就有罪，岂能马马虎虎，蹂躏人权！”
黎把步兵统领聂宪藩、警察厅长薛之衍找来，要他们向罗赔礼，怎知聂、薛两人都不肯，他们说：“我们是遵照总统手谕办事，并没有错，为什么要向罗道歉赔礼？”这一来黎又为之语塞，不知如何是好，只好对聂、薛两人说些安慰的话，叫他们退去。
罗文干从法院犯人一变而为总统府上宾，总统向他赔不是，他却不理，内阁同寅和重要政治人物都纷纷向他致慰，他一定要在法律上争个是非。他是念法律的，又做过司法部次长和总长，在法律范围内，他有十足的信心可以胜利。
罗文干由地检厅到总统府的这一天，吴景濂率领议员30余人到了总统府，请求下令罢免王宠惠、罗文干。这时黎元洪正是一头怒火没处发泄，对着这批凶神恶煞的议员们，悻悻地说：“我不知道你们什么意思，当初你们同意唐绍仪组阁，我才把同意案提到国会，结果你们退还了咨文。现在王内阁也是你们同意过的，没有几天你们又要罢免他。对付罗文干也是你们荒出来的，你们要我下令逮捕罗文干，我照你们的意思做了。你们今天这样，明天那样，把我这个总统当做什么人。”
吴佩孚“一怒而安天下”，他的号电虽然让黎元洪受不了，可是却释放了罗文干，于是洛阳派忽然气焰万丈，交通总长高恩洪下令电报局，凡是不利于洛派的电报，一律不许拍发，因此吴景濂和保定派阁员的电报都要派人带到天津去拍发。
报纸和新闻也被任意扣留。
罗文干案突然急转直下，由于华意银行代表柏克尔出庭作证，该行所付出的3万镑和5000镑两张支票，都是意大利人所拿的手续费，与罗文干无关。另外8万镑是由财政部公开领收。这当然也无法一人中饱。至于吴景濂所依赖的原始告发人华意银行副经理徐世一则逃避无踪，不敢出庭作证。于是满天云雾的罗文干受贿渎职案就不能成立了。
23日夜晚，黎在东厂胡同住宅将要就寝时，吴景濂又率领议员20余人大踏步地冲进内室来。黎惊慌地问为了何事？吴等傲慢地拿出曹锟打来的漾电（23日）。曹在这个电报上痛骂罗文干丧权辱国，纳贿渎职，建议组织特别法庭，彻底追究。吴景濂并且很得意地说：如果吴佩孚再包庇罗文干，保定方面已准备了第二步，就是请求政府加以讨伐。吴景濂要挟黎把一封拟就的、申斥吴佩孚的电报发出去。黎还在犹豫，吴补充说：“事情已经很迫切，如果不发出这通电报，以齐燮元为首的直系将领，将有联名电报发出，这一来总统就陷于孤立了。黎听了又没有主意，乃在那张电报上加了一个“梗”字（23日）发出去。
曹锟在保定这回真动了怒，因为他知道奥款展期合同中吴得了50万，自己却分文俱无，他马上派人到交通部查帐，查出半年来交通部转帐拨款清单，一共有509。9万元拨充洛阳军费，至于拨交保定的，仅有242。4万元。
曹锟这就相信他左右所说的话，吴根本不把他放在眼中，吴有取他而代之的心。
曹锟本来就讨厌高恩洪，认为他是吴佩孚的走狗，只知有吴，不知有曹，过去碍于吴的面子，不好意思对付高恩洪，现在发现交通部拨款有这样的黑幕，因此下了决心要打击吴，同时也要严惩高。
保定派好不容易使得曹下决心对付吴，为了加强曹的信心，王承斌打密电叫各省直系军阀，要他们做“老帅”的后盾，必需一致发出通电痛责罗文干贪污卖国，如果吴佩孚胆敢包庇罗，就把箭头集中在吴的身上，吴过去曾用卖国罪名攻击张作霖包庇梁士诒内阁，现在他自己也走了张、梁老路。
保定派抓住这个机会，要打击吴佩孚的威风，同时也打击黎元洪，因为王宠惠内阁是吴佩孚所支持的，现在如果把吴佩孚打得哑口无言，王内阁就自然垮台，而黎元洪四面不讨好，自然也非垮台不可，这样就达到他们的目的，拥护曹锟坐上总统宝座。
为了集中目标对付吴佩孚，保定派愿意和奉、皖两系以及安福、交通、研究等系化敌为友，只以吴佩孚为唯一敌人，骂吴妄自尊大，忘恩负义。
曹的漾电发出后，24日王承斌发表敬电，请黎元洪即派军警逮捕与罗案有关的一切人犯，并公开谴责吴佩孚不应该步张作霖的后尘，替王内阁作保镖。王承斌是吴的部下，吴是曹的部下，曹尚未对吴展开攻击，王却首先发难，以部属的身份公开谴责长官。自王的敬电发表后，江苏督军齐燮元发表径电（25日）、江西督理蔡成勋、安徽督理马联甲、山东督军田中玉、浙江督军卢永祥、上海镇守使何丰林、海军司令杜锡珪等均先后响应曹锟的漾电，一致痛斥罗文干丧权卖国，要求北京政府依法治罪。吴佩孚的嫡系湖北督军萧耀南、河南督军张福来也通电表示一致态度。这简直是一面倒的局势，使目空一切、不可一世的吴佩孚难于招架。
吴佩孚看到情势不妙，乃于25日通电解释两点：第一是声明与王宠惠素不相识，仅于觐见元首时与之一面；第二是对罗案犯罪成立与否毫无成见，只是认为手续错误。最后表示对曹巡阅使始终服从，对元首始终拥护。吴的径电显示其态度软化，因此25日北京的政治气温又变了。
由于保、洛之争，使王宠惠左右为难，乃宣告辞职。北京政府从11月25日起，总统命令因为无人副署，而不能发布，遂陷于无政府状态中。黎元洪感觉到倒阁问题和大选问题是二而一的，他自己发觉是上了别人的当，乃想找政治色彩较淡的海军总长李鼎新代理内阁总理。26日黎派金永炎到保定、洛阳征求同意。曹锟方面不置可否，而实际上保定派是想用保定派阁员高凌霨代理总理。
由于洛阳和保定都没有确实答复，黎元洪又想找颜惠庆、靳云鹏、周树模三人中任何一人来代理，可是他们一个个都“敬谢不敏”，因此黎又心灰意懒起来，吩咐手下人替他预备专车，让他下台到天津去。黎这样表示，高恩洪立即毛遂自荐说：“总统是我到天津迎接到北京来的，现在我愿意送总统到天津去。”高这话是表示他有始有终，表示他对黎的忠诚，怎知马屁拍到马腿上，黎元洪认为这句话简直是要推他下台，因此大为光火，没头没脑地把高大骂一顿。
27日，众议院进一步通过了查办王宠惠、顾维钧一案，认为他们都是与罗案有关的人物。黎再打电话请曹、吴提出组阁人选，他们却都回电说：“组阁为元首特权，决不加以干涉。”这一天，金永炎由洛阳回来，转达了吴佩孚的意见，并不坚持维持王内阁，只不过在未来新阁中，至少要保留孙丹林、高恩洪两人中的一人，至于阁揆人选，除了津保派外，由任何人担任都不反对。
黎知道吴佩孚的态度后，又兴奋起来，29日黎元洪派李根源把下台已久的汪大燮找进公府来，见面时没有什么寒暄，就拿出填写命令的空白纸，不问汪是否同意，就填了汪大燮的名字，派他署理内阁总理。
汪大燮字伯唐，浙江杭县人，清咸丰九年出生，曾为孝廉，后入陆军士官学校攻习军事，民国2年任熊希龄内阁之教育总长，后任平政院院长，5年任交通总长，6年任外交总长，这一年11月22日段祺瑞辞国务总理职，汪曾代理了九天国务总理。那是因为直皖两系尖锐对立，段挂冠而去，总统冯国璋找不到适当人选。只好拉汪大燮来填空档。现在又是旧戏重演，黎元洪也拉他填空档。他声明代理之期不超过十天。
11月29日，黎任命王正廷长外交，高凌霨长内务、许世英长司法、彭允彝长教育、李根源长农商，其余阁员都没有变动。
前任王内阁的阁员一律辞职照准，只有财政总长罗文干是免职。
汪大燮为人平和、清廉，在北京政府中颇负时望。所以每当政潮最激烈时，他总是被拉出来过渡。
汪大燮于民国11年11月30日上午9时半通电就职，到了晚上9点钟忽通电辞职，为什么辞职呢？原来由于汪不愿兼财政总长，拟推荐黄郛担任，可是黎元洪却认为黄郛资望太浅而不予同意，汪大燮认为自己连推荐一个财政总长都无权力，因此愤而通电辞职。黎一听汪在闹掼纱帽，慌了手脚，赶忙赔不是，催汪送来任命状盖上大印，于是汪又通电复职了。
汪内阁是黎元洪使用元首特权自己提出来的，因为王内阁已不能继续下去，他又不愿让津保派分子组阁，所以才找汪。由于汪和各方面都无恩怨，以他扮演过渡内阁最为恰当，争取时间再物色一位能为各方接受的新总理。
汪内阁名单也是黎元洪所提出，内务总长高凌霨、财政总长汪兼、外交总长王正廷、陆军总长张绍曾、海军总长李鼎新、司法总长许世英、教育总长彭允彝、交通总长高恩洪、农商总长李根源。
汪内阁发表后，12月1日吴景濂、张伯烈首先通电表示反对，2日曹锟发表文电云：
“汪大燮乃具保罗文干出检察厅之人，许世英为与奥债有关之华意银行总裁，绩任交长之高恩洪既有力庇罗案之行为，又有抵借京绥路之新案，阁员如斯，是对于国会提出查办之罗案，有意消灭。似此新阁，不但有蔑视国会之嫌，更何能符人民之望。锟为巩固中枢，整饬法纪计，决难承认。”
曹的这个通电并不致送总统，因此黎非常痛苦又是满腹牢骚地说：“现在的事情真难办，我向他请示内阁问题，他始而置之不理，继而来电声明毫无成见，等到命令发表后，却又激烈地反对。我不是他肚子里的蛔虫，叫我如何办才好？我本不愿干这个无权无力的总统，他们一定要我上台，上了台又遇事掣肘，把我搞得进退两难。”
在曹锟通电之后，各省直系军阀和他的追随者都相继反对汪内阁，使汪进退两难；保派的三位阁员以不就职为拆台的手段，汪自己亲自去拜访高凌霨，高竟托病谢客，飨以闭门羹。高恩洪代表洛阳方面，所以通电就职，可是有人告诉他说：老帅（指曹锟）对他极不谅解，曾说过这么一句话：“我和定庵（高恩洪）势不两立。”同时又接到曹的电报，质问他为什么要扣留与罗案有关的各项文电，吓得他临时将就职通告撤销。黄郛因空气不佳也不敢就职，许世英尚未交卸安徽省长，王正廷借口到山东办理接收青岛事宜，离开北京。一个汪内阁，只剩下政学系的两位阁员出席国务会议，其余各部均由次长代表列席。
汪内阁为了讨好保定，在国务会议中决议取销奥款展期合同，但是直系军阀则对新阁登台未发一字贺电，前任阁员在京受到军警的严密监视，从车站到东交民巷便衣侦探密布，高恩洪想逃出北京，在车站被军警挡回。
11月30日吴佩孚再一次通电认错，电文中有云：“平生嫉恶甚严，虽亲不贷，岂肯自违初衷，曲庇素昧生平之人。”
素昧生平之人是指王宠惠和罗文干。
12月5日众议院通过查办交通总长高恩洪、前财政总长罗文干两人舞弊卖国、违法渎职，擅行签订铁路材料合同一案。
也就是这一天，黎元洪发出了一个“罪己”电报，解释汪内阁的组成，是为了要有一个由内阁总理副署接收青岛的命令。原来中日两国根据华盛顿会议，正办理胶州湾转让手续，黎表示因之而出此权宜之计。同时并说他已决定请张绍曾组阁，即将向国会提出。
张绍曾是津保派，黎提张即表示放弃了原来的主见，决定组织保派内阁，是对曹锟的全面屈服。
12月6日，黎正式把提名张绍曾组织内阁的同意案提交国会。当然，张绍曾早就和吴景濂串通一气，所以吴遂向黎拍胸膛，可以负责国会通过。吴这是一面之辞，个人如意想法，国会中各政党反对吴景濂一人包办，因此提出要政党参加内阁为通过总理任命的条件。曹锟左右虽把张绍曾列入自己的小集团，不过对张并不放心，因怕他和吴佩孚是儿女亲家。津保派一直希望由高凌霨出来组阁，至于曹锟本人则希望北京一直是无政府状态。
12月9日（农历十月十一日），是曹锟61岁寿辰，这是他功业最巅峰的时候，四方八面拍马屁的人多到无可数计。先一天由北京开往保定的专车达四次之外，搭车前往拜寿的，有国会议员、军人、政客和各式各样的达官贵人。参加祝寿的议员比平常国会开会时的议员还多。其中最引人注目的，是两位年轻贵介公子，一位是张作霖的公子张学良，一位是卢永祥的公子卢小嘉。
吴佩孚没有赶来祝寿，让保定的盛会为之减色。吴特派湖北督军萧耀南为代表，专诚赴保定向老帅祝寿。萧向曹报告：吴巡阅使本来准备要来祝寿的，只因为老帅正在气头上，怕触老帅之怒，所以决定改期前来补寿。末了还说了许多“保、洛不可分家”的话。曹锟则大声地说：“是嘛，保、洛是铁一般的关系，怎么分得开？子玉办错了事，我不说他，谁说他。以后不许人再讲什么保、洛两个字了。”
曹锟做寿，一时冠盖云集保定。于是外间纷传保定在开重要会议，讨论时局问题。其实正式会议倒没有，不过时局问题自在讨论之中，尤其是对总统和内阁问题。曹锐曾公开表示：“咱们三哥与冯、段都是北洋派同期前辈。冯做了总统，段做了内阁总理，三哥年逾花甲，做一任总统有何不可？”关于内阁问题，曹锐主张既不赞成，又不反对，“自己人”不要参加这个内阁。至于对奉皖两系则采取笼络手段，只要他们不反对曹当总统，就可以恢复张作霖的“上将军”名义，给卢永祥以浙闽巡阅使地位。
曹锟对于罗文干案，反对多所牵连，主张对王宠惠，顾维钧等人予以适当的安慰。至于对吴佩孚，吴既然低头认罪，就不必继续予以打击。他认为保、洛两派在总统和内阁问题上有距离，可是在对国民党、对奉、对皖方面，根本利害是一致的。
冯玉祥派人监视着高恩洪，来保定向老帅拜寿请罪。曹锟本想对高不客气，但碍着吴佩孚的面子，只予以冷淡的接待，并未将他扣押，高恩洪拜寿后仍然回到北京听候发落。
12月11日，汪大燮代理国务总理十天之期届满。在他答应代理时，即是以十天为期。为了代理国务总理，他被保派骂得狗血淋头，十天受罪之期已满，他无论如何不肯延期，黎不得不另作打算。他邀请国会议长和甫回京的王正廷到总统府磋商内阁问题，他敦请王正廷暂行代理总理以待正式内阁产生。王当然不肯接受，但经不起黎的好言拜托，王才勉强答应，可是提出三个条件：（一）请国会议长将张绍曾内阁的同意案立即列入议事日程；（二）代理期间以十日为限；（三）代理期内不公布重大政令，不任免重要人事。
黎自然答应王正廷，经与国会议长商洽，获得同意后，即于11日晚发布王正廷代理内阁总理的人事命令。王于14日通电就职。于是聊胜于无政府状态的过渡内阁，总算又有了。
黎依照和王正廷的协议，把张绍曾组阁案送到国会征求同意，12月15日众议院讨论张内阁同意案，议员们曾热烈争辩，甚至飞起墨盒，大打出手，最后一哄而散，不得结果。吴景濂劝张绍曾亲自招待参众两院议员以联络感情，张于17日举行茶会，邀请议员们欢聚，大家互打哈哈，张则说了一套统一裁兵的冠冕堂皇话，又说了一些交换条件的私房话，总算获得大家勉强的同意，于是18日张组阁的同意案遂在众议院通过，29日又在参院通过。
国会通过了张绍曾组阁是一件大事，因为黎元洪复职后，这是国会通过的正式内阁，也可以说是民国6年国会被解散以后唯一“合法”的内阁。
张阁获国会通过，王正廷总算做了一件好事。王正廷字儒堂，浙江奉化人，曾先后留学日本和美国，获美国耶鲁大学国际公法博士学位。辛亥革命后曾任黎元洪都督府的外交司长，后以湖北代表身份参加南京临时参议院为副议长（议长是林森），并为《临时约法》起草人之一。唐绍仪组阁时被任为工商部次长（总长陈其美未到职），民国2年国会成立被选为参议院副议长。二次革命后王赴广州任军政府外交次长。8年巴黎和会王被任为中国代表，因山东问题拒签和约，返国后出任北京中国大学校长。10年被北京政府任命为收回胶济铁路委员，及青岛商务督办。汪大燮代理内阁被任为外交总长。
张绍曾组阁案获国会同意后，黎很兴奋，认为时局有了转机，因此迫不及待地拟于12月29日发表任命令，以便新阁能在元旦就职，但因阁员分配不能协调，因此29日无法发表。
12月31日王正廷代理内阁发表了重要的人事命令，升授吴佩孚为孚威上将军，冯玉祥为陆军上将。
1923年元旦，照例总统要发表文告，黎元洪的文告是痛论各地兵匪之祸和督军制度的弊害。这类话在当时，大家是充耳不闻。
1月4日，黎元洪正式任命张绍曾组阁，并发表全体阁员名单：
国务总理张绍曾
外交总长施肇基
内务总长高凌霨
财政总长刘恩源
陆军总长张绍曾（兼）
海军总长李鼎新
司法总长王正廷
教育总长彭允彝
农商总长李根源
交通总长吴毓麟
从上面这张名单看来，是以保定派为中心的内阁，在幕后组阁磋商中，曹派一定要内务、财政和交通。吴佩孚本想留高恩洪却办不到。黎元洪坚持要维持政学系的两位阁员，得到同意后，王正廷不干司法总长，改由冯玉祥推荐的程克担任。外交总长施肇基因为不肯设宴招待议员而被否决，张绍曾改派黄郛署理外交总长。
张本来向议员许了分配国会政党几名阁员，未能兑现，议员们乃准备以不同意为报复，几经疏通，政府承认在关税增加项下拨发国会经费，民国2年和6年所欠经费亦由财政部筹发，才算过关。
张绍曾字敬舆，河北大城人，日本士官第一期毕业，和吴禄贞同期，宣统三年任清军第廿镇统制，武昌起义后，廿镇由东北调入关内，在滦州兵谏，促成清廷起用袁世凯，袁出任内阁总理大臣，荐张以侍郎衔的宣抚大臣，前往长江一带抚慰革命军。民元出任山西督军，因与阎锡山意见不合而去职。5年担任陆军训练总监，11年黎元洪复任总统，张绍曾奔走甚力，且在唐绍仪、王宠惠、汪大燮、王正廷历任内阁中担任陆军总长。他和吴佩孚是亲家，因吴不支持他组阁，故倒向保定一方。张绍曾组阁后，显示吴佩孚被曹锟压得不敢讲话，于是津保派气焰薰天，因此“先选举总统”的主张获得胜利。曹派人物便积极布置一切。
张绍曾组成了一个北洋好几年所没有的合法内阁，可是合法不代表安定或者权威，相反的这个合法内阁却多灾多难，极不安定，国内战争不停、各省兵变、匪患的警报愈来愈多，北京各机关和教育界出现了索薪的高潮。在外交方面，四国银行团屡次抗议到期外债不还，公开建议国际共管中国财政，并拟委托总税司安格联监督北京政府的全部收支。外交团领袖葡萄牙驻华公使符礼德代表各国严厉责成北京政府营救被匪掳去的外侨。
太上政府的两位直系巨人，曹锟忙于总统梦，吴佩孚则忙于“援闽”、“攻粤”，以达到武力统一中国的计划。
而张绍曾呢？他正兴致勃勃地想一展身手，打算在他手中实现全国和平统一。他建议召集各省实力派代表、各政党领袖、在野的名流假北京颐和园举行“国事协议会”，协商和平统一的问题。
1月8日，张绍曾致电西南各省，主张“对内先谋事实上之协商，对外完成法律上之统一。”他不赞成联省自治运动，认为“与其先争联治之名，毋宁力图省治之实。”
黎元洪本来怕张绍曾完全站在津保派立场，后来看到张绍曾所作所为并不是代表津保派，尤其是先谋政治上的统一，后办大选，这和他的主张比较接近；而他的智囊、政学系阁员李根源献计把张绍曾拉过来，实现府院合作去对付津保派，他觉得这条路是走得通的。
为了谋求和平统一，张绍曾很重视直系以外的各种势力，派出大批代表分往西南各省联络。第一个争取的对象是孙中山。张绍曾打算仿照袁世凯的办法，请孙主持全国铁路工作。黎元洪却主张就照孙于不久前发表的主张，请孙担任全国兵工督办。可是张的主张也好，黎的主张也好，在国会中的国民党籍议员都表示反对，因此这个计划遂告落空。
对奉系方面，张绍曾找到了曾充张作霖顾问的鲍启元，尊为上宾，叫他从中牵线，打算无条件地取消1922年5月10日惩办张作霖的命令，恢复张的东三省巡阅使名义，并提升张学良、杨宇霆为陆军中将。张对此案很有决心，不顾虑保定或洛阳方面是不是反对。鲍启元把这些情况打了好几个电报给张学良，电报去了，就像石头沉入大海，什么答复也没有。
曹锟的左右发觉张绍曾果然不是听话的伙伴。最让他们愤怒的是，张绍曾先办统一后办选举的政策，完全和他们进行的背道而驰。因此这个出身津保派的国务总理一上台就使他们极不高兴。
张绍曾内阁敢于和直系大军阀相抗，不失其有硬骨头，所以当时颇能赢得大多数人鼓掌，因为北洋时代的内阁，久已成为军阀的应声虫了。像张绍曾这样有勇气和决心，则是北京政府历届所无的。
张绍曾的和平统一方针，和曹、吴背道而驰，因为曹、吴都主张武力统一。因此上张内阁一上台就注定了其短命的结局。