肯尼迪在成为总统之前，曾经于1957年10月在《外交事务》杂志上发表了一篇题为《一个民主党人对外交政策的看法》的文章，他认为美国对世界大国关系的变化反应迟钝，而构成世界政治特征的两极格局正在消退，中国和欧洲成为世界权力中心的局面即将出现，因此，美国对中国采取的过分穷兵黩武的僵硬政策需要重新评价。虽然他也说不承认中国的理由“是充分的”，但他同时写道：“我们必须非常小心，不要束缚我们的双手，免得使我们忽视形势的变化，当时机来临时察觉不到。”因此肯尼迪认为与中国谈判的大门应始终保持开启状态②。肯尼迪的以上观点虽然是为他参加大选造势，却也反映出了他的心态。
①Chester Bowles，“The‘China Problem’Reconsidered”，F0rei n Affairs（April，1960），pp.476 -486，引文自pp.484 -485。
②John F. Kennedy，“A Democrat Looks At Foreign Policy”，F0rei n Affairs（October，1957）：pp.44 -59，引文自p. 50。
但入主白宫之后，肯尼迪发现要立即改变美国的对华政策是绝对不可想像的。一方面，当肯尼迪继艾森豪威尔担任总统之时，美国的对华及对台政策的执行已经长达近10年，美国的立场一直是反对中国的共产党政权，把中国排斥在联合国之外，支持台湾的国民党政权及其在联合国的席位。对于以上“既定”政策，即使肯尼迪认为它是“不合理的”，他也不敢轻易做出改变。他知道杜鲁门和艾奇逊因为“丢失中国”而受到了多大的政治攻击，也知道史蒂文森在1952年的竞选中不得不为民主党“对共产主义软弱”的指控付出代价。肯尼迪相信，在1961年的国际形势下，让中国进入联合国可能得到的好处远远抵消不了它将会造成的损失和在国内引起的混乱。艾森豪威尔曾在肯尼迪就职前与他的最后一次会见中说，他希望能够支持新政府的所有外交政策，但是，如果美国阻止中国进入联合国的形势受到威胁的话，他将认为有必要重出江湖。错综复杂的形势令肯尼迪不敢轻举妄动①。
国务卿腊斯克曾经于1961年5月就中国问题与肯尼迪做过一次长谈，按照腊斯克的说法，他和肯尼迪都认为在他们当政时，甚至是多年以来，美国的对华政策“没有反映出亚洲的现实情况”。但是，肯尼迪排除了在短期内改变这一政策的可能性，因为他知道在对华政策上的任何改变都会引起“一场恶战”。他担心，这个问题会导致国会的分裂和公众的争论，认为改变对华政策的潜在好处“不等于有理由去冒严重的政治对抗的风险”。用腊斯克的话说，如果肯尼迪真的冒险去做，那“可能会被院外援华集团、共和党人以及国会中的许多反对者从政治上撕成碎片”。所以，他们的结论是，采取一种比较现实的对华政策是将来的事，而不是眼前的任务②。
正因为如此，在肯尼迪政府初期，美国在对华政策上十分谨慎。对于恢复中国联合国席位的问题，美国政府在内部多次讨论过，也与其盟国如英国、日本商讨过。如1961年4月5日，当肯尼迪总统会见英国首相哈罗德·麦克米伦时，美国驻联合国大使史蒂文森就提出让台湾继续留在联合国的六种可能性方案：一是在联合国的信任投票中避免出现简单多数的情况；二是提出“重要问题”提案，要求任何对台湾席位的改变要有2/3的多数票；三是继续采取拖延的策略；四是用“继任条款”，要求中国作为新成员申请加入；五是继续支持台湾作为一个“主权国家”拥有联合国的席位；六是修改联合国宪章。史蒂文森认为最好的策略是通过一个议案，声明中国有资格加入联合国，“用联合国安理会席位的问题来拖延一段时间”。但肯尼迪总统更倾向于第二种方案，即将中国在联合国的代表问题作为“重要问题”，加大解决难度①。实际上，无论是采取哪个方案，其目的只有一个，就是尽可能延长让台湾占据联合国席位的时间，而将中国拒之门外。肯尼迪选择“重要问题”方案用意明显，一方面，中国很难在短期内得到2/3的多数票，另一方面，美国又可避免被指责为顽固地阻止中国加入联合国。总的来说，肯尼迪政府的对华政策是不承认中国，也不与中国发展贸易关系②。
①Arthur M. Schlesinger Jr.，A Th0usand Days：J0hn F. Kennedy in the White H0use（London：Mayflower Books，1967），p.390；Paterson，Kennedy"s Quest f0r Vict0ry，p.10.
②FRUS，1961 -1963，Vol.ⅩⅩⅡ，pp. 54 -55.
与此同时，肯尼迪政府也注意到中苏分裂的问题。担任多年民主党领袖和60年代美国驻联合国大使的阿德莱·史蒂文森在1958年时认为美国的头号问题是中国而不是苏联③。1960年，史蒂文森发表文章，认为“从长远来看，俄国能否减缓中国的帝国主义倾向的程度将是世界和平的主要因素”④。迪安·腊斯克是以顽固坚持积极遏制和孤立中国的政策而闻名的。很多人相信自从担任负责远东事务的助理国务卿以来，他在中国问题上的强硬态度几乎没有改变过。但同时他也赞同“两个中国”的方案，并意识到了中苏分裂对美国的意义⑤。罗杰·希尔斯曼曾是国务院情报研究局局长，后来是肯尼迪政府负责远东事务的助理国务卿，1962年11月8日因发布有关中苏分裂的首份官方报告而声名大振，他认为美国应“小心翼翼”地处理中苏分裂的问题⑥。肯尼迪的政策顾问切斯特·鲍尔斯敦促肯尼迪利用北京与莫斯科的分歧这“一场灾难”，并“寻找在长期遏制共产党中国的过程中解决俄国问题的途径”。在“二战”后提出对苏联实行“遏制政策”并一直力图挑拨中苏关系的美国外交家和历史学家乔治·凯南，也希望能“从中苏争论中得到好处”。因此，肯尼迪刚进入白宫即下令尽快对中苏争论进行深入研究。不过，这些研究“仅仅得出了谨慎的和有限的结论”①，因而也没有立即制订出有关对付中苏分裂的政策。
①FRUS，1961 -1963，Vol.ⅩⅩⅡ，pp. 42 -43，p.100.
②U. S. President. Public Papers 0f J0hn F. Kennedy，1963（Washington D. C.：U. S. Government Printing Office，1964），p.613，p.845.
③Adlai E. Stevenson，The Papers 0f Adlai E. Stevens0n，8 vols.（Boston，Mass.：Little Brown，1972 -1979），Vol.ⅤⅡ，p.274，p.297.
④Adlai E. Stevenson，“Putting First Things First”，F0rei n Affairs（January 1960），pp.191 -208，引文自p.203。
⑤Samuel Flagg Bemis and Robert H. Ferrell，ed.，The American Secretaries 0f State and Their Dipl0macy（New York：Alfred A. Knopf，1927 - 1980），Vol.ⅩⅠⅩ，Warren I. Cohen，Dean Rusk（Totowa，N. J.：Cooper Square，1980），p.86，p.168.
⑥Chang，Friends and Enemies，p. 223.
肯尼迪总统和他的顾问们特别关注中国发展核武器的动向。肯尼迪认为中国的核爆试验“可能是60年代最具历史意义的最恶劣事件”②。如何解决这个问题，是肯尼迪政府的当务之急。因此，在入主白宫之后不久的1961年2月11日，肯尼迪总统集中所有有关苏联问题的决策人员召开了一次“对苏联领导的思考”的会议，参加会议的有肯尼迪总统，林登·约翰逊副总统，腊斯克国务卿，历任美国驻苏联大使埃夫里尔·哈里曼、卢埃林·汤普森、查尔斯. E.波伦和乔治·凯南，以及国家安全事务特别助理麦乔治·邦迪。他们设想苏联有可能在核武器控制问题上与美国合作，建议肯尼迪总统寻求与苏联领导人赫鲁晓夫在中国问题，包括在阻止中国成为核国家的问题上“达成共识”。在1961年美苏领导人在维也纳举行的首脑会议上，肯尼迪也的确试图这样做。肯尼迪希望得到苏联同意利用订立核不扩散条约或核武器禁试条约来破坏中国发展核力量的计划。但是，这个问题实际上比肯尼迪想像的要复杂得多。美苏各有自己的国家利益，各自打着对自己有利的小算盘。美国企图利用苏联想与西方缓和的愿望，而苏联并不希望给中国“更多的口实”，说苏联与美帝国主义相互勾结，也“还不想拿中国问题同美国做交易”①。此时虽然苏联与中国之间在意识形态和国家利益方面的分歧已经是难以调和的，但它还不希望和中国彻底决裂。另外，作为核大国之一的法国拒绝限制其核力量，也使核武器禁试谈判成为不可能。而且，中国也不会在敌对与险恶的国际形势下放弃发展自己的核力量。结果，无论是美国还是苏联，都没有有效的办法使中国屈服。肯尼迪政府曾经设想过的任何政治的、经济的、甚至军事的打击，都不可能动摇中国走自己的路的决心②。
①Chester Bowles，Pr0mises T0 Keep：My Years in Public Life，1941 - 1969（New York：Harper＆Row，1971），p.400；Chang，Friends and Enemies，p.218，p.221，p.230.
②James Fetzer，“Clinging to Containment：China Policy”，in Paterson，Kennedy"s Quest f0r Vict0ry，p.182.
肯尼迪政府的对华政策可以说是一个承前启后的阶段，它一方面继续对中国实行遏制的政策，另一方面，当新中国安然进入第二个十年时，中国的共产党政权是“过眼烟云”的说法，已不攻自破。肯尼迪政府也把对华政策放在了长期性的位置，并试图找到新的突破点。在肯尼迪政府早期，助理国务卿办公室准备了一份很长和高度机密的“思考”文件，提出了一系列对中国政策的选择方案。其中有一份长长的“流水账单”，包括取消护照限制，修订直至最终消除在非战略物资方面的对华贸易限制，还敦促与中国进行武器控制和裁军的谈判，有效利用中美在华沙的大使级会谈，劝说台湾的国民党军队撤离中国沿海岛屿，让北京派出某种形式的驻联合国代表，美国承认蒙古人民共和国等③。
①James Fetzer，“Clinging to Containment：China Policy”，in Paterson，Kennedy"s Quest f0r Vict0ry，pp.229 -233，p. 245；牛大勇，《肯尼迪政府是怎样观察和对待中苏分歧的？》，《中国社会科学》2002年第2期，第176页。
②Thomson，“Making of U. S. China Policy”，p.223.
③Thomson，“Making of U. S. China Policy”，p.223.
针对以上的政策设想，肯尼迪为他的智囊班子补充了一批新人，召集了不少中国问题专家进入策划及行政部门，其中一项具体的措施就是设立了一个独立的单位处理中国事务，1962年，在国务院设立了中国大陆司，与台湾事务分开处理。同时，肯尼迪政府还充实并提升了一批麦卡锡主义之后出道，并在香港等地接受过实际锻炼的年轻的中国问题专家①，对一些具体的问题也进行了研究。例如，1961年2月1日，肯尼迪总统要求国务院考虑可否改变美国对于不允许中国租赁的外国船只在美国靠岸加燃料的政策。尽管肯尼迪说并不是要求立即对此项政策做出改变，但希望对此进行深入考虑②。1963年3月，肯尼迪总统将他信任的退休外交官埃夫里尔·哈里曼提升为次助理国务卿，并任命主张与中国和解的自由派人士罗杰·希尔斯曼为国务院负责远东事务的助理国务卿，任命另一个认为美国的对华政策早应调整的马歇尔·格林为美国驻香港总领事，格林后来也是尼克松政府对华政策的决策参与人之一。肯尼迪在1963年8月1日的记者招待会上谈到了中国问题，他说中国“成为一个羽翼丰满的核大国”还需要多年，也许是十年，但是他希望能够采取一些措施，使未来的美国总统面对这种情况的可能性小一些③。他在1963年11月14日最后一次记者招待会上回答关于中国的问题时也说：“我们不固守与红色中国敌对的政策。”④似乎暗示着他有可能考虑在对华政策上有所动作。
①Thomson，“Making of U. S. China Policy”，p.226.
②National Security Action Memo，Feb. 3，1961，China and the United States：Fr0m H0stility t0 En a ement，1960 - 1998/ Nati0nal Security Archive（Alexandria，VA：ChadwyckHealey，1999），［microform］.
③Public Papers 0f President Kennedy，1963，p.616.
④Public Papers 0f President Kennedy，1963，p.846