书城政治福建·政府改革与管理创新研究
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第52章 顺德市体制创新取得根本性突破(1)

广东省顺德市现有常住人口106.84万,流动人口50万,旅居港澳台乡亲及国外华侨40多万。1999年,全市实现国内生产总值287.38亿元(1992至1999年年均增长22%),工农业总产值702.48亿元;财政收入45.19亿元(比1992年增长6.1倍),其中地方预算内财政收入14.67亿元;职工人平工资11610元,农民人均纯收入4689元;城乡居民储蓄余额402.79亿元,人均储蓄达3.77万元。这是我们在2000年7月9日赴顺德调研时,顺德市委主要负责同志所介绍的基本经济情况。他说,顺德的发展是快的,而顺德所取得成绩,完全来自于改革,来自于开放。

这位负责同志在简短的时间里,高度概括和生动介绍了顺德市的改革情况。他认为,目前,顺德在体制创新方面已取得了突破性进展,初步实现了经济体制和增长方式两个根本转变,保证了全市经济和社会各项事业的全面发展。顺德的改革及效果可简单概括为四句话:经历了“两个阶段”,具有“三个特点”,建立了“四个机制”,走上了“五个轨道”。

一“两个阶段”

这位负责同志首先和我们介绍了顺德市的改革过程,他说,20多年来,顺德的改革与发展大体经历了两个大的阶段。

第一阶段(1978年到1992年):称第一次创业阶段。在这一阶段,顺德从一个传统的农业县发展成为新兴的工业城市,成为广东的“四小虎”之一。但是,在体制上,这一阶段仍然是政府主导型经济,办事主要还是靠政府推动,仍带有明显的计划经济的色彩,经济结构也不太理想。比如,产业结构以工业为主(工业产值占85%),所有制结构以集体所有制为主(集体所有制经济占95%),企业组织结构以骨干企业为主。

第二阶段(1993年到现在):称第二次创业阶段。这一阶段前两年的主要任务是全面推进改革,特别是为适应产权制度改革的需要,彻底改革了政府行政管理体制,转变了政府职能,实现了政企分开,体制导向由政府主导型转为市场主导型,发展主要是靠市场推动。1995年以后,由于

“两个转变”取得实质性进展,配置资源主要靠市场机制,投资主要不是靠政府,整个面貌发生显著变化。顺德市委主要负责同志说,这时的政府超脱了,不直接管企业了,经济发展反而速度更快,质量更好,经济结构也逐步趋向优化。他说,目前除了一、二、三产业比重得到有效调整外,国有和集体企业基本改革,建立起现代企业制度。以公益性和资源性为主的市政府独资和控股企业只有27家,股份制、股份合作制、外商、港澳台企业和其他经济在1999年工业总产值中的比重达86.34%。

一、“三个特点”

接着,这位负责同志简要概括了顺德市改革的特点。他说,顺德的改革具有以下三个特点:

第一,主动改,而不是被动改。该负责同志认为,顺德的主动改革主要体现在超前和快速上。他说,当时他们的乡镇企业和民营企业发展很快,主动改革的条件很好。所以,在1992年国务院确立给企业下放14项权利时,顺德从1987年就开始对企业实行权利下放,此后在3年内县属企业的活力有所恢复。他还说,由于1993年的政府机构改革在职能转变和政企分开方面都比较到位,而且效果突出,这次机构改革就用不着那么紧张、那么费劲了。

第二,综合配套改,而不是单打一改。该负责同志说,有些地方就某项改革讲力度很大,但最后改不下去,且出现反复。其主要原因是没有配套推进。顺德从1993年围绕建立新的体制和机制,开始实行综合配套改革,操作原则是重点突破,整体推进。其重点改革有:以转变政府职能为目的的机构改革;以理顺产权关系为关键的企业改革;以发展股份合作制为重点的农村改革;以建立社会保障体系为核心的福利制度改革。同时,对教育、医疗、卫生、公安等方面的改革,力度也很大。在以上各项配套改革中,企业改革是核心。

第三,自上而下改,而不是自下而上改。该负责同志认为,第一位是先改机构,市政府带头,否则,上头庙多,下面无法改。这项改革实际是改自己,决心要大,顺德叫“放自己的权,让自己的利,掉自己的选票。”针对政企职责错位及其所带来的影响,顺德市从1992年下半年开始,按照精简、统一、效能的原则,对政府行政管理体制进行了大胆的改革。这主要是成立了“五位一体”的市委常委班子,并以市委常委会为领导决策中心,取消委、办机关,把各经济管理部门并为三个局,即农业发展局、工业发展局、商贸发展局,一下减掉了17个机构,同时,政府职能得到重大调整。

由于切实解决了政企不分的矛盾,政府放权,机关让利,带头示范,下级和企业改起来就很顺利了。

三、“四种机制”

他认为,顺德改革成功,核心问题是围绕产权制度改革,在体制创新方面取得到了根本性突破,有效建立了新的机制。主要建立了以下四种机制:

第一,有效的经济增长机制。他说,1993年以前,他们办企业是追求速度,有了速度就有面子,就有政绩。那时尽管投资规模很大,让人参观还可以,但并没有多大产出,不仅如此,还背了不少包袱。受这种思想的影响,为了上项目,往往是企业骗政府,下级骗上级,可行性变成可批性,只要有20%~30%可行就拍板。现在政企分开后,又通过产权制度改革,企业成了投资主体,有了风险意识、竞争意识。一切以效益为中心,如果没有90%的把握,就不再进行投资了。这样,不仅保证了全市经济的有效增长,而且发展质量和水平也有了显著提高。

第二,化解金融风险的机制。他告诉我们,最近,南海市的书记曾经拿南海与顺德作比较,说南海与顺德的经济规模大体相同,但1993年以后,顺德至少比南海减少100亿元的损失,其中企业集资损失30亿元(顺德仅1亿元),利用财政资金担保损失30亿元,海外投资损失40亿元(南海政府在海外办了几十个公司,顺德政府只在香港、澳门各办了一个公司)。他说,顺德较早实行了政企分开,实行了产权制改革,从而有效避免了这100亿元的损失。因为政府不再进行竞争性企业投资,不再办企业,不再批条子贷款,不再进行经济担保,自然没有包袱和压力,这就在很大程度上消除了金融风险。

第三,社会保障机制。据介绍,目前,市、镇企业员工养老、医疗、工伤等保险的人保率达95%以上;农村参加医疗保险和合作医疗的有64万人,占农业人口的89%。他说,在公有资产评估时,他们按工龄每人每年提取1000元净资产作为养老金补充,现全市已筹集约4个亿。可以说,现在顺德的养老基金基本建立,最低生活保障制度不断完善,就业问题逐步得到解决,失业率控制在3%左右,改革的阻力大大减少了。

第四,廉政建设机制。他根据顺德的实际认为,政企分开是铲除腐败的重要条件。因为随着职能的转变,相应建立了有关制度,如办事公开制度、收支两条线制度、招标投标制度、政府采购制度等,从根本上铲除了腐败的土壤。从工程项目建设看,已完全实现了公开、公平、公正,使党员干部中的经济案件逐年减少,1995年是20多件,1998年11件,1999年9件。因此,党和政府在群众中的威信明显提高。

四、“五个轨道”

他说,顺德改革有一个过程,基本经历了震荡期、磨合期和发展期三个阶段,每个时期约3~5年时间,这里很重要的一点是需要耐心和决心。

特别是在震荡期和磨合期,工作不适应的地方多,埋怨指责的多,有的地方顶不住了,就走了回头路。当时,他们搞产权制度改革时,广东省曾有人指责顺德搞资本主义,现在看是符合党的十五大和党的十五届四中全会精神的。我们深感,改革开放使顺德的经济和社会发展步入了良性循环的轨道。

第一,体制创新走向市场经济的轨道。他说,目前,政府行为已退出竞争性经营领域,资源已基本由市场来配置。如2000年1~6月,全市投资18.92亿元,其中政府投资1.38亿元,占7.3%(主要是投向市政、公用、环保等);外商投资7.87亿元,占41.6%;民间投资9.67亿元,占51.1%。到1995年初,全市市、镇两级国有和集体企业基本完成转制,其中大部分实行了股份制或股份合作制。他说,现在政企分开后,政府的职能变了,政府的工作主要是抓法治、税收、社保、就业、环境等。在环境建设方面,主要是创造于事创业的社会环境,公平、公正、公开的市场环境,健康优美的生活环境。现在凡是企业所办的事,政府坚决不做,企业也不办社会,不找市长;政府会议少了,文件少了,领导的电话少了,企业活了。

第二,经济结构走向三大产业协调发展的轨道。他说,顺德除了形成一些新的经济增长点和优化了各类企业结构外,三大产业结构也基本趋于合理,目前,一、二、三产的比重分别是6%、56%和38%。顺德的农业已成为现代农业而走上高效农业之路。其中鳗鱼、花卉等已成为全国最大的生产和出口基地;工业有惠而浦、东芝、松下、三洋、三星等40多家国外大企业在这里投资,全市销售额超亿元的企业有82家,有万家乐、格兰仕、美的、科龙等10多种产品在国内市场的占有率达15%~65%;高新技术产品产值已占工业总产值的25%。另外,金融、保险、信息、中介服务等也有长足发展。

第三,城市建设走向城乡一体化的轨道。他说,多年来,顺德的城市建设不断向农村延伸,农村也不断向城市化迈进。如三级以上公路里程已达1033.8公里,是全国公路密度最大的县(市)之一,从中心城区到最边远镇只需30分钟,使城市和乡村基本连成一体。顺德拍了一个片子《远去的村庄》,记录了过去乡村的历史及今日的城市化进程。鉴于城乡一体化发展,顺德现正在进行区域重组,逐步将191个村建制合并为150个,将12个镇合并为10个,如容奇镇与桂州镇合为一个容桂镇,产值达到200亿元,财政收入过10亿元。这样政府的管理成本降低了,村镇的规模扩大了。

第四,两个文明建设走向同步发展的轨道。我们从他的谈话中得知,顺德不仅经济实现稳步增长,而且教育、科技、卫生、治安等方面也都走在全省乃至全国的前列。1997年以来,该市被评为“全国基础教育先进市”、“全国幼儿教育先进市”、“全国卫生城市”、“全国文化先进市”、“全国体育先进市”、“全国科技先进县(市)”、“全国科技实力十强县(市)”等。

第五,经济和社会管理走向规范化、法制化的轨道。他最后说,顺德的一切都是改革带来的,都是邓小平理论的伟大胜利,现在我们有了新的体制和机制,从而形成了公平、公正、公开的市场环境;全面实行依法治市,并建立了严密的执法与监督机制;政府强化了宏观管理和社会管理职能,企业实行了平等竞争和国民待遇;社会治安得到综合治理,居民能够安居乐业,各项事业都进入了良性循环和健康发展的轨道。

理顺促进农民进城就业的体制和机制——关于农民进城就业问题的调查

解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。促进农民进城就业,是增加农民收入,解决“三农”问题,统筹城乡发展,加快城镇化建设和工业化进程的必然选择。最近,我们就此问题到农民工输出和输入较多的湖北、湖南和广东、北京、深圳等省市,专门针对农民进城就业的问题拜访了省(市)、地(市)、县有关部门的专家,实地考察了一些劳动力市场、城市社区、乡镇劳动管理站和用工企业,掌握了第一手材料。调查认为,鼓励农民进城就业决策正确、意义重大,但所面临的问题仍然较多,需要引起高度关注。

一、促进农民进城就业具有十分重要的意义

近年来,由于就业环境日趋改善,进城就业农民迅速增加。2003年底,全国进城就业的农民约为1个亿左右;2004年上半年,进城就业农民9350多万人,同比增长3.8%。作为劳务输出省,湖北和湖南去年进城就业农民均占本省农村富余劳动力的50%左右,共约1400万人。进城就业的农民大多是16~45岁之间的青壮年,他们主要集中在建筑业、加工制造业、服务业等技术水平较低的行业。调查表明,促进农民进城就业,大力发展劳务经济,对于增加农民收入、繁荣城乡市场、调整产业结构、维护社会稳定和促进城乡经济发展,具有十分重要的意义。

一是农民进城就业直接增加农民收入,成为解决“三农”问题的重要途径。2003年,湖北省农民外出劳务收入为322.96亿元,人均年纯收入5467元,相当于第一产业农民人均年收入的2倍。湖南省劳务收入达441亿元,相当于本省当年的财政收入,人均年收入为6000多元。农民进城就业,学到了技术,增长了知识,拓宽了视野,积累了资金,开始出现返乡创业热潮,成为农村经济发展的新生力量。截至2003年底,湖南省农民工返乡创办企业已达3.8万多个,创办企业的人数近25万人,就地安置就业人员近62万人。湖北谷城、通城等地还建成了“返乡创业一条街”,为当地经济发展注入了新的活力。

二是农民进城就业推动了城镇化建设,为城市经济发展做出了重大贡献。农民进城就业,为城市经济发展提供了大量劳动力资源,成为我国城镇化进程中产业工人的重要组成部分。2003年,外地在广东省各城市就业的农民达2000万人左右。深圳、东莞两市外来劳动力分别达500万人以上,是户籍员工的5倍,成为两市经济社会发展的主力军。在深圳市8600辆“的士”中,有近5000辆是由来自湖南攸县的“的哥”经营。北京市的发展日新月异,也离不开300多万来自各地农村的建设者。

三是农民进城就业改善了土地管理,促进了农村土地流转和规模经营。在大量农村劳动力进城就业的情况下,一批农村土地实现了依法有偿转让和规模经营。2003年,湖南株洲市积极引导,全市土地流转总面积达50万亩,涌现了一大批土地经营大户。天元区马家河镇农民罗平投资1000多万元,租赁680亩土地,建立起一个现代化农业生态园,既改善了土地管理,又就地吸纳了本村农民近百人转移就业。

四是农民进城就业有效促进了城乡一体化发展,有利于缩小城乡差别。农民进城就业,不仅有效缓解了农村富余劳动力就业压力,提高了农业劳动生产率,促进了农业现代化,而且使越来越多的农民工直接融入城市生活,有的已成为城市居民。农民进城就业,促进了城乡交流,转变了农民的观念,带动了农村经济发展。农民进城就业,有利于打破城乡体制、政策和市场分割的状态,促进了城乡统筹协调发展。