１９９９年９月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于１０月１日正式实施。《条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”。“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。”
（二）城市居民最低生活保障制度建立的背景
中国之所以在９０年代末迅速建立起城镇居民最低生活保障制度，是有着深刻的社会背景的。其中突出的有以下几方面因素：
１．大规模的失业下岗潮
１９９３年以来，城镇居民的贫困问题越来越成为社会关注的焦点。
城镇居民的贫困起因，主要是国有大中型企业和部分集体企业的职工，因企业效益的下滑而被减发乃至停发工资，离退休人员因企业不景气而无法正常领到养老金，城镇出现了大量职工失业、下岗现象，使他们成为城镇中的新贫困阶层。城镇贫困人口的数量在增加，国家统计局城调总队调查测算，１９９５年我国城镇居民贫困者占城镇非农人口的８．６％，约２４２８万，城镇贫困户约６５９万户，占非农户的７．６％。９０年代后期，城市失业下岗浪潮更加汹涌，大规模的“失业下岗”浪潮对中国社会的秩序提出了重大挑战。如果他们的基本生活得不到保障，将严重威胁着中国社会的稳定。
２．社会保险制度的缺陷
首先，由于我国传统的社会保险主要覆盖国有企事业单位，没有覆盖全体劳动者，随着非公经济的发展，导致劳动者参加社会保险的比例不断下降，截至１９９６年底，全国城镇从业人员参加社会保险的不到４０％，失业社会保险的覆盖率也只有４１％。也就是说，城镇半数以上的从业人员没有参加社会保险，他们一旦遭遇生活困难，只能依赖社会救济。其次，即使是参加社会保险，也面临着很大风险。虽然我国城镇社会养老保险发展很快，政府开始推行“社会统筹与个人账户相结合”
的新养老保险制度，并实行“社会化管理”，但是养老保险基金的缺口越来越大。到１９９９年已超过了１０００亿元。部分省市开始出现养老保险当期收不抵支的问题，到１９９８年，这个问题已经发展成为一个全国性的问题。当年的赤字是５２．６亿元，１９９９年超过了１００亿元。养老保险制度的缺陷直接导致一部分老人的基本生活受到威胁。因此，必须建立起城镇居民最低生活保障制度，才能切实保障他们的基本生活。
３．通货膨胀和通货紧缩
９０年代初中国开始对计划经济下形成的物价体系进行市场化改革，曾经引发了１９９３至１９９６年连续４年的高通货膨胀。连续多年的物价大幅度攀升，加剧了部分城镇居民的贫困程度。我国城市居民消费价格总指数从１９９３年到１９９６年上升了８５．３％，平均每年上升１８％。和居民生活密切相关的食品类，４年涨幅达１１０％。据《１９９７年社会蓝皮书》披露，物价上涨已使大中城市近四成居民收入下降，少数城市减收户高达６５％。１９９７年由于政府采取了适度从紧的财政和货币政策，物价上涨的幅度控制到了１％以下。但是，住房和服务费用价格仍在上涨，分别为１３．７％和１７．０％。从１９９７年开始，中国职工工资总额的增幅也开始大幅度下降，１９９７年的增幅为３．６％，１９９８年减至０．２％，国有单位和城镇集体单位的增幅都出现了负增长，分别为-４．２％和-１６．９％。１９９８和１９９９年两年虽然总的物价水平都呈负增长的态势，但城市服务的价格仍在上涨，１９９８年将近１０％，特别是与居民日常生活联系密切的教育费用上涨了１６．１％，医疗费用上涨了２０．１％，房租上涨了１８．６％。这些价格的变动对于低收入群体来说，无疑是雪上加霜，威胁着他们的基本生活。
４．贫富差距的拉大
９０年代以来，中国的贫富差距正在逐渐拉大。１９９８年，中国社会科学院社会形势课题组对５０个城市的抽样调查发现，城镇收入差距为９．６倍，比１９９０年扩大了５倍。１９９９年国家统计局城市社会经济调查总队联合有关部门对全国１５万户调查发现，２０％的高收入户占全部收入的４２．４％，２０％的低收入户在全部总收入中仅占６．５％，两者相关达８倍。所有这些都说明，中国城镇的贫富差距呈迅速扩大的态势。据专家测算，中国城镇居民家庭收入的基尼系数正在迅速增大，已经达到０．４５，显着超过了国际公认的０．４的警戒标准。
５．原有社会救济制度不能解决问题
按照国际经验，对付因社会-经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助。然而，中国传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。中国的社会救济制度是在５０年代形成的。在计划经济体制下，中国通过“普遍就业”，形成了就业保障、单位保障、集体保障和国家保障的社会保障体系。社会救济只是对极少数没有“单位”的人而言的。改革开放以后，中国城镇出现了新的贫困问题。但政府初期并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯地采取传统的临时补救措施，如在全国搞“社会帮困”活动、“送温暖”工程等等。这些活动成本不菲，收效甚微。
（三）城市最低生活保障制度的模式选择
中国在创建自己的现代城镇居民最低生活保障制度过程中，走的是一条从地方到中央的路子，最低生活保障制度从一开始就是地方政府的首创。在具体制度创建过程中，地方政府充分发挥自己的积极性，先后创造了许多不同的制度模式。其中产生过较大影响的有上海、武汉和重庆这三个城市的最低生活保障制度。
１．上海模式
上海市最低生活保障制度于１９９３年６月１日正式实施。上海市的最低生活保障制度有以下的特点：
（１）保障标准：随物价的变动进行调整。１９９３年最低生活保障制度出台时保障标准为１２０元，１９９４年调整为１３２元，１９９５年为１６５元，１９９６年为１８５元，１９９７年为１９５元，１９９８年为２０５元，１９９９年为２１５元，随着全国普遍调整标准，１９９９年９月又调整为２８０元。
（２）制度框架：从复合式架构到单一式架构。１９９４年，市政府考虑到保障标准的调整跟不上物价上涨，同时发现部分老年人和重度残疾人生活有困难，于是又采取了实物补助的措施。即对上述对象凭实物补助供应证（俗称“蓝卡”）补助大米、食油、白糖，从１９９５年开始改发放实物为发放现金。１９９５年，市政府经过调查，发现物价上涨仍然大于保障标准调整幅度，另外还有相当多的失业、下岗人员因为种种原因没有申请救助。于是，市政府在最低生活保障线之上又规定了一条低收入线（２３０元，１９９６年调整为２５０元）；对人均收入在此线之下的家庭采取了发放粮油供应卡（俗称“绿卡”）的政策措施。受助对象凭卡每人每月定点换领粮食或食油。这样，上海市的最低生活保障对象同时享受“蓝卡”和“绿卡”待遇，所以他们的救助标准实际上是２０５＋４０＋２５＝２７０元，人数大约在１万人左右（１９９８年）；享受蓝卡的对象大多也享受“绿卡”待遇，他们的实际救助标准是４０＋２５＝６５元，人数大约在８万人左右（这个数字包括前者）；享受绿卡的对象只享受相当于每月２５元的免费粮油供应，人数大约在４５万人左右（这个数字包括前两者）。１９９９年１０月，上海市将原来的两条线合并为一条线。凡符合标准的都按最低生活保障制度的规定享受救助，同时还享受每人每月３０元的粮油帮困。实际上，上海市的救助对象享有的最低生活保障可补差到每人每月３１０元。
（３）资金来源：从政府和企业分担到全部由财政负担。在制度实施的头７年，上海市的制度实际上分成两个方面：没有工作单位的市民由民政部门解决；有工作的职工及其家属由工作单位解决；工作单位解决不了的，由主管部门解决；主管部门也解决不了的，再由民政部门解决。这种后来通常为民政部门戏称为“谁家的孩子谁抱走”的资金分摊模式在全国产生了巨大的影响。这种分担方式的弊病是显而易见的，因为导致职工（包括退休职工）家庭生活困难的最主要原因是企业不景气，而现在又要求不景气的企业来负担职工的最低生活保障，这显然是一个悖论。１９９９年１０月，上海市根据《条例》的要求，最终改变了“谁家的孩子谁抱走”的资金分摊模式，实现了由民政部门统一管理的制度。
（４）法制建设和行政管理：逐渐完善形成体系。为了使最低生活保障制度走上法制化管理的轨道，市政府于１９９７年１月１日正式实施《上海市社会救助办法》和《上海市社会救助实施细则》。１９９７至１９９８年，上海市完成了在基层社区设立社会救助办事处的工作，每个街道都有一个由３至５人组成的社会救助办事处，在居委会还聘用１至２人作为社会救助协理员。
２．武汉模式
武汉市政府在１９９６年年初出台了《关于城市居民最低生活保障制度实施（试行）办法》并于１９９６年３月１日起正式实施。武汉市的最低生活保障制度有以下的特点：
（１）保障范围：覆盖全体市民。武汉市的《试行办法》规定，所有持有武汉市非农业户口的市民，包括中央直属企业和省属企业的职工及其家属，凡人均收入在最低生活保障标准之下的，都可以向政府申请救助。武汉市的政策设计者认为，“城市社会保障制度是一个综合性的整体，就武汉市而言，这一社会保障体系是由职工最低工资标准、（下岗工人）最低生活补助标准、职工养老保险、失业待业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度等组成整体保障网络。城市居民最低生活保障线作为社会保障体系的最后一道防线，与前列各项保障政策衔接配套”。在这个思想的指导下，计算申请者的家庭人均收入时其家庭成员中凡能与上述社会保障政策挂上钩的，都按最低标准计算收入（如在职职工按最低工资标准线，为２００元；下岗工人按最低生活补助线，为９０元，等等），有不足的再补充其差额部分。专家认为，“尽管在实践中还未完全实现这一目标，但已从制度上确定了全体市民的最低生活保障权益，从而为真正实现全民纳入，最终让最低生活保障制度走向一体化奠定了基础。”
（２）资金来源：全部由政府负责。全国较早建立最低生活保障制度的城市中，大连和武汉是率先在资金来源上实现全部由财政负担的。
实施最低生活保障的资金全部由政府负责，市、区两级财政各负担５０％，由武汉市民政局负责管理。在制度出台之初，按人口的１．２％计算贫困人口（一说４％），预算金额为１０００万元，市、区各５００万元。到１９９６年３月实际运行时，享受最低生活保障的城市居民仅占０．０５％；到１９９８年２月，也才上升到０．１５％。实际支出与预算数有较大的差距，财政拨款大量结余。
（３）保障标准：低标准起步。为了稳妥起见，武汉市采用了低标准起步的策略。虽经多次测算最低数据亦为１３０元，但在实施之初还是采用了月人均１２０元的保障标准。１９９８年６月调整为１５０元，１９９９年１０月调整标准后达到１９５元。
武汉市的最低生活保障制度明显不同于“上海模式”，在１９９７年贯彻国务院《通知》时，曾被民政部推荐为“武汉模式”，在全国有较大的影响。
３．重庆模式
１９９６年，重庆市制订了《重庆市城市居民最低生活保障暂行办法》
和《重庆市城市居民最低生活保障线下家庭扶困补贴办法》，并于１９９６年７月１日起正式实施。重庆市建立最低生活保障制度略迟于武汉。
制度建立之初，他们采用了“武汉模式”。１９８８年，他们进一步对最低生活保障制度实施了第二轮改革。重庆市的最低生活保障制度有以下的特点。
（１）真正做到了覆盖全体市民。针对“武汉模式”的不足，从１９９８年开始，重庆市首先取消了对劳动年龄阶段居民的“一刀切”限制，而按居民的实际收入来计算家庭平均收入。当时，他们通过基层社区进行调查，然后逐级往上汇总，对所有收入在１３０元以下的居民家庭进行了普查，预计救助对象将扩大到１０万余人，最低生活保障制度经费开支可能要增加到１．２亿元。促使重庆市采取上述改革措施的动因是因为给下岗工人发生活费的政策在设计上有漏洞：这个制度不看下岗工人的实际收入水平和生活状况，“人人有份，平均发放”；在资金筹集方面，虽然表面上是“三家分担”，但实际上还是“财政托底”。重庆市财政状况也很困难（一年只有７０多个亿），怎样把有限的经费用到最需要的人身上，成了一个重要的课题。根据国际经验，只有以家计调查为基础的社会救助方式才是最有效的。所以，重庆市决定对靠财政补贴发生活费的企业实行“断奶”，而转为企业中有生活困难的职工家庭通过社区申请最低生活保障。这样就使最低生活保障制度真正实现了全民化，使人均水平低于最低生活保障标准应该享受社会救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活权益得到了切实的保护。
（２）专门建立了最低生活保障管理机构。重庆市为了管好、用好这笔规模较大的基金，建立了专门的社会救助机构。在市、区两级民政部门设立了城市最低生活保障管理处或科，并且招募了１０００多名年轻能干、文化程度较高、工作认真负责的下岗人员，配备到每一个居委会，专门从事最低生活保障工作。
（３）逐步调整最低生活保障标准。为了稳妥起见，重庆市也采用了低标准起步的策略。在１９９６年７月实施之初采用了月人均１２０元的保障标准。１９９８年３月调整为１３０元，１９９９年１０月调整标准后达到１６３元。
１９９８年再次改革后的重庆市最低生活保障制度既不同于“上海模式”，也不同于“武汉模式”，在１９９９年１１月民政部于福建省泉州市召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上，“重庆模式”引起了极大的反响。
上海、武汉、重庆三种制度模式实际上代表了我国建立城镇居民最低生活保障制度过程中不同发展阶段。上海市开始创建这项制度，“摸着石头过河”，“谁家的孩子谁抱走”，实际上是利用计划经济体制下的单位制度来解决新形势下的贫困问题。搭积木式的制度架构，反映出不断发现问题不断解决问题的制度创新历程。武汉市的做法显然使制度更加简单明了，力图建立一个全民化的社会救助制度。但却走向另一个极端，把相当一部分救助对象又推了出去。重庆市的制度才真正向全民纳入的方向迈出了坚实的步伐。因此，这三种制度模式既相互区别，又一脉相承，反映了我国在建立城镇居民最低生活保障制度上所走过的艰难曲折历程。
三、最低生活保障制度的内容与存在的问题
（一）我国城镇居民最低生活保障制度的基本内容
１．保障的对象与范围
我国城镇居民最低生活保障制度的保障对象为持有非农业户口、家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民。其范围包括：
（１）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（２）领取失业救济金期间或失业救济期满后仍未能重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民；（３）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障标准的居民。
２．保障标准