改革开放２０年来，中国福利制度的制度环境和社会环境都已经发生了深刻的变化，由政府或企业包办福利的传统已被打破，社会福利社会办的观念得到确立。在福利结构上，职业福利的地位在持续下降，社区服务获得了快速发展；福利制度运行模式也出现了很大变化，如政府办的福利院开始向一般民众开放，企业办的福利项目经由承包后越来越多地走向社会化；住房福利与教育福利改革取得了较大的成绩，如住房福利由过去的国家或单位包办走向货币化分配、房租补贴、公积金及住宅私有等多种形式；教育在分化，义务教育的福利性得到了维护和强化，高等教育及其他教育的福利色彩持续淡化；民间力量开始介入福利领域，如私人养老院等的出现，等等。然而，改革政策并未成熟定型，传统福利模式还未能从根本上加以触动，我们还必须从市场经济对现代社会福利的制度需求出发，对传统福利模式进行根本改造，以不断改善和提高国民的生活质量为追求目标，走福利社会化、多元化的发展道路。具体说来，第一，重组社会福利结构，使其由体系残缺向体系完整、功能全面、服务系统的方向发展。社区服务应当成为现代社会福利制度的基石，而公共福利是社会福利的主体，特殊福利是社会福利关注的重点，职工福利是整个社会福利制度的有益补充。第二，坚定不移地把不断改善和提高国民的生活质量作为社会福利的制度目标。社会福利要与社会救助、社会保险在制度目标上相区别，侧重于满足国民在服务和精神文化方面的需求等。第三，实现社会福利社会化和多元化。社会福利事业要走出条块分割、封闭运行状态，采取社会化手段来经营社会福利事业。在发展社会福利事业过程中，要始终坚持家庭保障与社会福利相结合，推进政府与民间的合作，让政府、企业、第三部门分别成为不同社会福利事业的责任主体。
（第二节）公共福利
一、公共福利的性质
公共福利也称之为国家福利、财政福利或一般福利。它是国家通过直接投资、税收减免、财政补贴等手段，举办的各种旨在提高全体社会成员的生活质量和福利水平的社会福利项目。它的享受对象是全体社会成员，但不排除对某些特殊的弱势群体或有某种特殊需要的地区和人群给予特殊帮助。这种社会福利项目主要有文化教育、就业培训、住房、养老、医疗、卫生、社会服务等。其突出特点是国家直接以财政手段促进社会福利项目的实施和社会福利水平的提高，公共福利是当今世界各国政府用于调整社会政策的重要手段。
在西方发达国家的公共福利中，通过国家税制政策实现福利目标的做法值得重视。通过国家对税制的改革，采取收入累进税制和税收减免，把富有者的一部分收入转移到贫困者手中，从而缩小贫富差别，实现收入的均等比。这种通过税制改革以及各种福利性补贴给贫困者带来利益的财政福利手段，对于西方发达国家的社会稳定产生了重要作用。我国是社会主义国家，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这就决定了国家实施公共财政福利的出发点是增进全体社会成员的共同福利，有效调节国民收入的分配和再分配，走共同富裕的道路。我国的税收除了必要的社会扣除，最终全部用于社会的需要。
我国的公共福利主要是通过以下两种形式来实现的：一种是国家直接投资兴办社会福利项目和建设社会福利设施，旨在提高全体社会成员的生活质量。如公共教育、公共卫生、公共交通、公共体育、公共文化设施以及促进就业、提供社区服务等等。这种公共福利的特点是国家直接举办，财政直接出钱，全体社会成员普遍受益，但它并不直接落实到人；另一种是通过各种津贴，将福利直接提供给相关的社会成员，例如住房补贴、交通费、洗理费、书报费、取暖费、通讯费等，这种福利的特点是将福利落实到人。前一种公共福利往往不被社会成员所认识，甚至没有感觉到。这是人们由于长期生活在这样一种既定的福利制度下，把它当作一件理所当然的事。只有在这种制度建立初期，在强烈的制度对比过程中，人们才能感知它。如我们的很多社会福利措施，在建国初期的刚刚建设过程中，受到广大人民群众的热烈拥护。后一种福利是直接给具体的享受对象，每个人都真真切切地感知到这种福利津贴待遇。但这种福利是和特定的社会身份相联系的，往往是社会地位越高，收入越高的人享受这种福利也越多。因此，能够享受的人是有限的。
二、国家财政对公共福利的支持
（一）财政直接投资
国家财政对公共福利的直接投资是很多的，特别是在改革开放以前的计划经济时代更是如此。即使是今天，仍然有许多公共福利领域需要政府的直接投资。如公共教育、公共卫生、公共体育、公共文化、公共交通、公共环境等方面都有赖于政府的直接投入。
（二）税收减免
涉及到社会福利的税收减免是国家为了提高纳税人的福利水平而对纳税人给予扶持和照顾的一种政策性优惠。如确立一定的起征点，凡达到起征点界限的全部收入，都在征税范围之内，低于起征点的收入则不征税。免征税是按照税法的规定，从全部征税对象中预先确定减免的部分，在减免额内的部分不征税，超过的部分计算征税。减免税规定是按照税法对应纳税额少征或免征税款的规定。
实行税收减免，是国家运用税收这一经济杠杆调节国民收入的手段之一，它给社会部分成员，尤其是低收入者带来了利益，有利于提高他们的福利水平。在实施税收减免这一财政福利过程中，我国的主要减免税项目有如下几项：
１．集体企业所得税减免。国家对民政部和街道举办的福利性生产企业，根据安排盲、聋、哑、残人员占生产人员的比例，给予免征或减半征收集体所得税照顾。同时，国家对老、少、边、穷地区，尤其是西部地区在兴办乡镇企业时，其经营确有困难的，也给予定期减免税收的照顾。近年来国家又对那些安置了一定比例的失业下岗人员的企业实施税收优惠等。
２．个人所得税减免。包括工薪所得，每月收入在８００元以下的给予免税，超出部分分别按５％-４５％的税率征收。２００３年，有些地方开始进一步提高个人所得税的起征点，有的地方分别提高到１２００元到１５００元不等。另外，职工个人的各种补助金，军队转业费，职工的退休费、退职费，国家发给科教文等方面有特殊贡献人员的奖金也免征个人所得税。此外，还有各种临时性的退税。如上海等地实施的购房退税政策。
３．农业税的减免。农业税减免项目主要针对在乡的革命烈士家属、革命残废军人、老弱孤寡户及其他原因纳税有困难的农户等。近年来，一些学者提出全部农业税都应该取消。因为城市居民个人所得税起征点为８００元，而农村居民月人均收入根本达不到８００元；另外，世界各国特别是发达国家，为了本国的粮食安全，都对本国的农业实施了大量补贴，中国更应该如此。值得称道的是，国家从２００４年开始取消或减免农业特产税，以减轻农民负担。至于农业税，国家最近已决定将在五年内逐步取消。
（三）财政补贴
财政补贴是国家在预算分配或正常预算收支之外，对企事业单位和社会成员所采取的一种特殊补助性支出，包括价格补贴、生活补贴等形式。财政补贴是国家运用财政手段进行政策调节的一种形式，是一种特殊的调节经济和社会需求的手段。它具有调节面广、选择性强、呈单向性的特点，是其他经济调节手段所不能代替的。但是，在实际运作过程中，财政补贴不能无限度的运用，因为财政补贴是一种财政支出，每一项补贴的实施都必然加重财政负担。
由于各国的财政状况不同，因而财政补贴的形式也有区别，但归纳起来可分为明补和暗补两种形式。明补是指把补贴的全部支出纳入国家预算，并将补贴直接支付给受补者的补贴方式。明补的结果表现为受补者直接得到一份收入。暗补是指补贴支出不全部纳入国家预算，受补者从节省支出上受益，而不是直接得到收入的补贴方式。暗补的结果表现为受补者并不直接从国家预算中得到好处，而是从购买或享受各项福利设施中节省支出以得到好处。
我国的财政补贴是明补和暗补的结合，其主要形式有两种：一种是社会津贴。这是国家对政策范围内的全体公民提供保证一定生活水平的社会福利项目，属于明补的形式。社会津贴主要是为了配合国家社会政策出台而特设的，是对那些因政策的实施使部分社会成员的经济利益受损而实施的一种补偿。在过去相当长的一个时期内，我国社会津贴主要是用于粮、油、副食品、燃料等生活必需品的物价补贴及房租补贴。随着改革开放进程的推进和这些领域供求关系的变化，这些补贴大部分已经适时退出。另一种是价格补贴。这是国家有意识地运用价格与价值的背离，稳定经济、发展生产、平抑物价、指导消费、调整分配的一种财政调节手段，属于暗补形式。价格补贴的具体做法是在生产成本上升的情况下，保持商品的零售价格不变或少量变动，其中价差部分由国家财政负担。我国在一个比较长的时期内，对农产品的收购实行的就是价差补贴。
国家实施财政补贴必须注意如下几个问题：一是要处理好财政补贴与劳动收入的关系。由于财政补贴是另一种形式的“大锅饭”，如果补贴的标准过高，会对正常劳动收入造成冲击，影响劳动者的生产积极性。二是要建立合理的收入结构。在工资、奖金、福利收入和其他收入中，工资应是主体部分，如果奖金、福利和其他收入部分超过工资收入，就不容易调动职工的劳动积极性。三要变暗贴为明补，把工资外的收入，尤其是价格补贴并入工资部分，使其成为看得见摸得着的利益。不过，并不是所有暗补都要改为明补，有些领域暗补效果比明补好，如公共交通系统，通过国家财政补贴实施低价服务，得益者主要是普通群众，如果改为明补，进入工资系统，最后普通群众由于工资低而利益少，反倒是那些高收入者得的多。因此，像公交、地铁、教育、公共卫生、职业培训等方面都不宜用明补的办法。
三、公共福利的主要内容
１．公共教育福利
教育本身就具有福利性，特别是基础义务教育更是一种“国民福利”。国家有义务为学龄儿童提供受教育的便利条件，保证每一位儿童拥有平等的受教育机会。如对特殊困难家庭的子女和孤儿、无收养家庭的弃儿等的教育，由公立学校通过一定的审核程序给予减免学杂费和代支书本费；由社会福利机构收养的孤儿、弃儿，其教育费用由社会福利机构直接向学校支付。公共教育福利还包括教育机构在中等以上学校设立的助学金和贷学金等。通过国家、社会和个人共同举办教育福利，保证社会成员接受教育的权利和发展的权利。
２．公共卫生福利
基本卫生保健是社会福利的重要内容，其目标是要实现国民的“人人健康”。卫生保健不仅包含医疗，还包括饮食、防病等涉及人的健康的多方面内容。社会福利机构对卫生保健既有直接参与，也有间接参与。直接参与包括对卫生保健设施的拥有和使用等，间接参与是指社会福利机构通过向受益人和医疗卫生机构支付经费，间接地承担提供卫生保健的责任。
３．公共文化娱乐福利
公共文化娱乐福利主要是提供场所、设施，达到提高人民群众精神文化生活质量的目的，主要包括公园、图书馆、博物馆、群众艺术馆、文化娱乐中心等场馆以及群众性体育运动设施等，这些场所和设施给人们提供了休息、娱乐、锻炼和精神享受的条件。文化娱乐设施及服务究竟属于社会福利还是属于商业性质，目前有一些争议，大多数人倾向于社会福利类，它们属于非企业组织举办的非赢利项目。由于认识的差异，在如何对这类单位进行管理、是否需要给予税收优惠等方面尚存争议。
４．住房福利
在计划经济时代，我国的住房体制长期实行低租金和福利住房的供给体制。国家每年用于补贴住房维修和管理的支出达５０亿-６０亿元。国家对住房拥有的所有权有名无实，居民拥有的使用权则有实无名，这种住房体制严重影响了我国住房事业的发展。改革开放以后，我国逐步取消了福利分房制度，实行住房福利的社会化。各单位不再建房、买房、分房，而将原来用于建房、购房的资金转化为住房补贴发给职工，让职工通过市场来解决自己的住房问题；实行了住房公积金制度，按照“个人存储、单位资助”的办法筹集，并实行专款专用的制度。当职工自己的住房公积金不足以支付购房等费用时，可申请公积金贷款；政府提供经济适用房，为了保证中低收入的家庭也能有住房，国家在规划、拆迁、税费等方面采取优惠政策，尽量降低房价，以向中低收入家庭提供经济适用房；近年来，一些城市开始对低收入家庭的住房特别困难户提供廉租房，由政府直接提供住房或住房补贴。
（第三节）特殊福利
特殊福利，也称专门福利，是以无经济收入和生活无人照顾的老年人、残疾人、孤儿、妇女等特殊社会群体为对象，为他们提供生活供养、疾病康复和文化教育等福利。若按照社会成员的年龄、性别、残废等情况划分，主要有老年人福利、残疾人福利、妇女福利和儿童福利等几种形式。截至２００１年底，全国有政府举办的社会福利机构３３２７个，收养了１９．１万人；集体举办的社会福利机构３．５万个，收养了６６．８万人。这些社会福利机构包括儿童福利院、精神病人福利院、综合性社会福利院等，也有集体所有制形式兴办的如城镇敬老院、农村敬老院。
一、老年人福利
老年人福利是国家或社会为了安定老人生活、维护老人健康、充实老人的精神生活而采取的政策、措施和社会公益服务。老年人不论其是否享有退休金，都是老年人福利的对象。