书城法律宋朝法律史论
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第17章 论宋代防治官吏经济犯罪(1)

中国封建王朝官吏的经济犯罪,一直是一个十分突出的问题,而宋代尤为严重。宋自立国始,其官吏委法受赇、乞取强索、隐没官物、监守自盗、科敛人己、犯禁谋利等行为就十分突出。犯赃者之众,涉及面之广,手段之奇巧,情节之严重,皆系前所罕闻。宋朝统治者对官吏蠹国害民的经济犯罪,采取了严密的防范措施,制定了详备的惩治法规,积累了丰富的经验,也提供了深刻的教训。本文试就此问题进行探讨,以就教于学者。

一、严立防范措施,欲消贪于未萌

宋代统治者为防止官吏利用职权受赇枉法,利用职务之便贪赃自富,对官吏的经济活动采取了严格的防范措施,制定了严密的财政管理法规,层层设防,以防患于未萌。

(一)加强财政收支控制

为防止官吏在经济活动中贪赃自富,对全国各州县、各场务的税收,制定了征收比例、减免条件、上交数额及禁约条制。如对夏秋二税的征收,规定在征收前由县根据一县的人户数、苗亩数、桑田数及应税之物,分别编制夏秋税簿,送州核定后,作为征收二税的控制数,以防各级官吏在税收活动中乘机私敛,法外诛求,中饱私囊。并规定:“州县于正数之外加量斛面”,“以加耗为名大秤斤两”㈢,或“官容纵公吏巧作名色乞取”,或州县受纳人户税租不即时消簿“抑令重叠输纳,”或合纳二税妄有增减者,“杖八十,许人告”。凡在法定范围之外私置税场,邀阻商旅,减赳乞觅者,坐赃论。宋代禁约官吏在税收活动中巧立名目,法外诛求的敕令相当多,目的是防止官吏从中贪赃。

宋代在财政支出中亦加强了预算控制。法律规定:“凡内外支供及奉给驿券,尝赐衣服钱帛,先期拟度,时而予之。”宋仁宗天圣初,针对京师营造所需费用,多由内侍传旨支取而生弊端,于是下诏:“自今营造所须,先下三司度功费然后给。”宋代对财政支出的预算控制,包括中央和地方官吏俸给、工程费用、禁军和驻军的各种开支、驿券、尝赐,甚至官府用的簸箕、扫帚,也要按可用期预算出所需钱数,事前拟定数额上报请领。如此严格的预算控制,反映了宋代防范官吏欺弊的严格程度。

(二)严格财物管理

宋代为防止官吏在官物保管、出纳、纲运中利用职务之便侵吞欺占,建立了严密的库务管理制度,制定了严惩不贷的法令。

1.明确仓库管理官吏的责任。宋法规定:各库仓要在敖门置板牌,“书其仓数,年月、监专姓名”。凡开闭仓库,监专必须共同进行,并押记封锁,以防私盗。

2.详定库务账籍制度。宋代为强化库务管理,分类建立了“入库簿”、“钱谷簿”、“出人物料簿”等。如“辄毁匿簿籍,欺隐官物,以自盗论加一等”。详备的账籍制度,既便于对仓库财物的审核,也有利于防范官吏欺弊自贪。

3.领取官物,广用凭由。凭由作为实物依据,在宋代官物领发中广泛使用。

为了有效的使用领取官物凭由,宋太宗雍熙时置“三司磨勘凭由司”,“掌在京官物支破之事。凡部支官物,皆复视无虚谬,则印署而还之,支讫,复据数送勾而销破之”。即专门审理京师官府财物的领取和报销;凡是各部支邻官物凭由,都要先送凭由司审核无虚伪欺诈,盖印签署后,才能到有关府库、场务领取财物,这是对支领官物凭由的事前审查监督;支取财物后,再将实际支用数送凭由司核销,这是对支取财物的事后检查监督。对违犯凭由使用规定的要从重治罪。南宋绍兴二十九年(1159)诏:“左藏库今后将应支钱物,逐一照验凭由旁贴文给,依限缴申所属审实,不得别立寄廊单子,”违者徒二年。为防止官员以公差为名,虚报冒领,按官吏职务和公差地远近,发给不同的有价证券。凡“京府按事畿内,幕职、州县出境比较钱谷,复按刑狱,并给券。其赴任川峡者,给驿券;赴福建、广南者,所过给仓券,人本路给驿券;皆至任则止。车驾巡幸,群臣扈从者,中书、枢密、三司使给馆券,余官给仓券”。凭由的广泛使用,对防止官吏在支领官物中欺诈贪赃起了积极的作用。

4.严格主管钱物官吏的移交手续。宋法规定,凡主管钱物官吏调迁及罢任,都要依“四柱”格式编制钱物“移交清册”。交由后任限一月内核实无误,批书离任。违者杖一百,虽去官不免。此系宋代不易之法。如果“妄作名色,虚破钱物”,由御史台、户部稽考处理。

5.确立了纲运官吏的连保责任制。朝廷从各地征收的钱物在纲运中处于流动状态,更容易流失和被官吏侵吞。为防止官物在运转过程中遭受损失,建立了监押纲运人的连保责任制。其规定:官府钱物在纲运中如果发生陷落、失散、损坏等情况,监押官吏及干系人,要依《理欠令》的规定赔偿,情节严重者,要追究官吏的连带刑事责任。以防官吏及干系人在纲运中借机盗隐国家财物。

(三)完善财政审计体制

审计是对国家财政、财务所进行的检查监督。宋代的财政审计不仅渠道多、分工细,而且审计方法进一步科学化。审计成为宋代倡廉肃贪的有效手段。

1.外部监审。宋初仿唐制由刑部的比部负责勾复中外账籍。但由于审计权悉归三司勾院和都磨勘司,比部的勾复权名存实亡。至元丰改制罢三司,监审之权始归比部,凡内外账籍皆归比部审核,仓库、场务出纳官物,比部定期审查,并稽核百司经费。

2.内部审查。宋初所置勾院及都磨勘司均属三司,因此其审计属于财政部门的内部审计,但并不能因此而否定其审计作用。三司勾院,“掌勾稽天下所申三部金谷百物出纳账籍,以察其差殊而关防之”。即按财政收支主管范围进行分工审查,系三司内部的初审机关。

都磨勘司,“掌覆勾三部账籍,以验出入之数”。即专门对盐铁、度支、户部财政收支账籍进行检查复核,系三司内部会计账籍的复审机关。自仁宗天圣九年(1031)建立文账申报制度之后,因案牍繁琐,事无巨细,皆报三司磨勘,导致勾院及磨勘司“徒有点算之名,全无复察之实”,“纵有大段侵欺,无由举发”,********,习以为常。

因此,熙宁五年(1072)又别置提举三司账勾磨勘司,专一点检,成为中央权威性的审计机关。但勾院、磨勘司、账勾司都属于三司内部的事后审计。至元丰改制,审计事宜划归比部掌管。

3.事前审核。宋初由于“案牍丛委,典者不能遍察而容奸”,太宗时又置“诸司专勾司”,掌管审核文武百官及军队员数,发放俸禄标准,诸司库务给受之数,向粮料院批送文历,以防止发放俸料时伪冒和欺诈之弊。具有事前审计的功能。原属三司,元丰改制转归太府寺,握有一定的独立审计权。南宋初,为避宋高宗赵构名讳,改称“审计司”。其职掌仅限于审核百官和兵卒支取俸禄者的名数,以防虚报冒领,职权显然小多了。

4.专门审查。宋初还增置了专门审查中央各部门财物的审计机构。宋太宗淳化三年(992),置“都主辖支收司”,专门对已经支领而未办报销手续的官物数额,直接到受领财物的官府核实账目,送主管司核实后销账,此系就地检查;雍熙二年(985),置“都理欠司”,专门审理京师及地方官府积欠官物的账簿,立限上交拖欠;真宗咸平四年(1001)置“拘收司”,专门催收官营场务上交财利决算;又置“催驱司”,即督促京师各官府、各库(左藏、交引、缴尝等库)、务(市易、平准、便钱等务)及时办理年终结算,督促京城近效各仓、场、库的月报及凭由,一并送三部勾院检查,督促三部发放中央和地方官吏俸禄账籍及时上报。政和二年(1112)改称催辖司。另外还有凭由司、行账司等。元丰之前,财政审计机构虽多,但都没有独立于财政管理机关三司之外,元丰改制后,勾复、理欠、凭由皆归比部。

5.地方审计。为加强对地方财政控制,各路均由中央直接派任转运使,“掌经度一路财赋,……岁行所部,检察储积,稽考账籍,凡吏蠹民瘼,悉条以上达”。“诸州通判官到任,皆须躬阅账籍,所列官物,吏不得以售其奸”。但审计旧法,“内自府库,外至州县,岁会月计,以上于三司”。审计之权全部集中在中央。宋神宗元丰三年(1080)始诏:“县、镇、仓场、库务账,本州勘勾,诸州账,转运司勘勾。”至此,诸路州有了对下级财赋文账的审计权。审计权的下放,减轻了中央审计机关的负担,改变了三司徒“有审复之名”的状况,加强了对地方财政审计的严密性。同时要求监司、通判每半年到所隶州县及仓场、库务进行实地审磨和点检实物,以防官吏欺隐虚报,中饱私囊。在实地审磨中发现“故隐漏、增减、移易或虚销账籍”等欺弊,或钱物数有差错,要追究行为人和干系人的法律责任。,如果审磨官吏与主典官吏共同作弊,“故为隐漏者,徒二年”,钱财有亏,“失磨不出者,杖一百”。

宋代多渠道、多层次的账籍审磨制度,反映了财物审计的严密性和科学化,在防范官吏经济犯罪中发挥了举足轻重的作用。

(四)增俸以养廉洁

宋初,官吏的待遇并不优厚,在官吏中鲜有不穷窘者,甚至有的“男不得婚,女不得嫁”。为了生计,或“冒法受赃,赊举度日”,或“不耻贾贩,与民争利”。尤其是“天下吏人,素无常禄,唯以受赇为生”。如此穷困的生活条件,欲使官吏廉洁奉公是困难的。宋太祖在开宝三年(970)讲:“吏员猥多,难以求其治,俸禄鲜簿,未可责以廉。”因此,令天下州县省官增俸。宋初,官员带大学士等衔者,在寄禄官俸之外另给添支钱(北宋末的贴职钱),宋真宗咸平二年(999)又设职田,作为在职官吏的补贴。但低级官吏的待遇仍然很簿。大中祥符中曾有人在驿舍中题诗说:“三班奉职实堪悲,卑贱孤寒即可知,七百料钱何日富,半斤羊肉几时肥。”即三班奉职的月俸仅七百文,外加半斤羊肉。真宗闻后亦说:“如此何以责廉!”隅遂增俸。选人的待遇也不高,曾有举人投书索米,并戏为一诗:“五贯九百五十俸,省钱请作足钱用,妻儿尚未厌糟糠,僮仆岂免遭饥冻,赎典赎解不曾休,吃酒吃肉何曾梦,为报江南痴秀才,更来谒索觅甚瓮。”宋神宗熙宁三年(1070),为解决吏人肆意违法科取及受赇贪赃问题,命三司制定约束十条,称“诸仓丐取法”11),始定天下仓吏俸禄,并设重法以绝请托勒索之弊。其后朝廷各司监及州县吏人,普遍推行增俸重法,虽然并未能杜绝吏人贪赃受赇,但在熙丰时犯赃吏人却大为减少。由此而言,俸禄的高低虽非是导致官吏廉洁的必然因素,亦非是解决官吏贪赃的灵丹妙药,但却是官吏养廉自洁的重要物质条件。北宋后期的品官,除按官品给优厚的待遇之外,特别支给的名目愈来愈多。南宋时更是有增无减,在加俸贴职钱之外,又有添支米、添支料钱、公使钱等。待遇之高,连宋人也称“国朝待遇士大夫甚厚,皆前代所无”。然而自北宋末期之后,官吏贪赃之风更盛,大小官吏,巧取豪夺,“倚法侵牟骚动,不知艺极”固,以至廉吏十之一,赃吏十之九。法不治众,积弊难返的局面愈演愈烈。由是而论,官吏贪赃又是一个与官僚政治紧密相联的极复杂的社会问题。

(五)限制叙用贪赃官吏

艺仁两朝,对官吏贪赃枉法深恶痛绝,一经发现,决不宽恕,即使微赃轻罪,亦不放过。因此,对犯赃官吏的叙用亦严加限制。

1.立永不叙用之制。宋太宗时规定:“职官赃罪,虽会赦不得叙,著为令。”即使赃罪轻微,只要是贬黜再用,皆责写改过状,以示儆戒。其后不得叙用犯赃官吏之诏屡有颁降,如南宋建炎二年(1128)诏:“自今犯枉法自盗赃者,中书籍其姓名,罪至徒者,永不录用。”宁宗庆元五年(1199)又诏:“所有胥吏犯赃罪至徒之人,永不许放叙。”南宋时永不放叙的标准虽限于徒罪以上,但宋代永不叙用之制始终没有停废。

2.定限制参选叙进之法。宋真宗大中祥符六年(1013)诏:“使臣犯人己赃徒已上罪,叙用已至本职降两资者止;犯人己赃杖罪及元断徒以上,该恩特停官者,叙用至元职降一等止。纵逢赦命,不得叙进。”太宗朝立永不叙用之制,真宗朝定降级叙用之法,都是限制赃吏的叙进。宋徽宗政和时又规定:职官犯赃私罪情重,并不在选注之限。南宋《吏部条法》中规定的更明确,凡曾犯赃私罪者,不许依无过人例申辟,亦不许参加吏部差注,更不许注亲民差遣。宁宗嘉定时又有“赃吏毋减年参选”之令,“命官犯赃毋免约法”之诏。限制贪墨官吏参选叙进,一直是宋代严赃吏法的重要内容。

3.禁犯赃官吏亲民。自真宗朝宽赃吏法之后,虽然犯赃轻者可以叙用,但严禁犯赃官权县事。宋仁宗朝多次降诏明确规定:官吏犯赃者不得亲民,受贿者子孙不得享受恩荫。,宋徽宗时再次降诏:官员“曾犯赃罪情重,不注知县;进纳授官,不许权县事”。南宋《庆元条法事类》中规定更详备,犯赃官吏即使不除名,“也不得为亲民权县事”。

宋代对犯赃官吏严格限制叙用和进升,对汲汲于仕途升迁的士大夫,无疑具有一定的约束力,对预防官吏贪赃枉法,鞭策官吏廉洁自守,必然有一定的积极作用。