书城法律宋朝法律史论
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第41章 宋代财政监督法述论(2)

(五)专项审与综合审

宋初为加强财物监审,增置了各种专门审查中央和地方各部门财物账籍的机构,分别负责专项财政审核。

如专勾司,专门审核文武百官及军队员数、发放俸禄标准及诸司库务给受之数;都凭由司,专门审批中央各部门财物支领凭证;都理欠司,专门审理各级官府拖欠官物账籍;勾收司,专门催理官营场务应上交财利决算;催辖司,专门负责办理各级官府财政决算的核销等。虽然各司按条块各负其责、分别审理,但最后都要集中于都磨勘司进行综合性的复审,使监审更加细密。

(六)分级审与终审上报

宋代监审程序,是由县、州、路及中央各部门按月、季、年逐级汇审上报,直至三司。各上级在汇审下级财务过程中,实际上皆具有复审的性质,而三部勾院还要对各级监审机构上报的账籍报表进行勾考,以防隐漏侵欺,最后由都磨勘司进行终审后报呈朝廷。作为了解国家财政收支状况的年度会计、审计报告,皇帝都亲自过问。宋太宗淳化元年(990)诏定:“三司自今每岁具见管金银、钱帛、军储等簿以闻。”宋真宗时亦曾多次诏“令三司每岁较天下税账耗登以闻”。皇帝审查国家财政事务,在宋代是很突出的。

北宋中期之前监审体制虽系三司内部审,但其严密的监审方法,在其理财中发挥了不可否定的积极作用。

从监审范围看,包括中央与地方各级军、政、财、物管理部门的财政收支;从监审的内容看,包括月、季、年财会、出纳账册、凭证、报告及库藏实物;从监审的方法看,从原来的报表审查发展到账籍审计、凭证检查、实物审核,从原来的事后检查监督发展到事前审查控制,在事后监审中,又有专项审和综合审,亦分初审、复审和终审。形成了严密的财政审核监督系统,反映了其监审工作的严密性和科学化。这是中国古代财政监审史上的首创,在监审技术和目的上,与现代财政审计监督中的事前审查核签及事后检查没有什么差别。

宋神宗元丰改制之后,虽然恢复了隋唐时外部审计监督的体制,但其监审的范围、内容和方法没有大的变化。南宋时,则把一些行之有效的方法以编敕的形式固定下来,在《庆元条法事类》中规定尤为详备,使财务监审进一步规范化和法律化。

1.有关送审时限的法律规定

南宋时对州县镇场库务账状的送审时限,分别作了明确的规定,对违限者规定了严格的处罚。绍兴五年(1135)规定:“诸路收支见在钱物,今后分上下半年县具数申州,州类聚同本州之数申漕同。”宋孝宗乾道三年(1167)规定:左藏库财物“每月分上下半月两次点检,如有隐落,收支不明,乞从本所直送大理寺依条施行”。

《庆元条法事类》中规定:“诸州夏秋税管额账,夏自正月一日,秋自四月一日,各限四十五日纳毕,账自二税限满日,限六十日送申转运司。”又规定:“诸上供钱物状,逐州次年正月初旬,依式攒送磨勘司、审计院,各限五日磨审讫,申听转运司复验,限三月终,缴审尚书户部”。

而提点刑狱司供申尚书户部的账状,“上半年以九月终,下半年以次年三月终”。“诸州仓库场务簿历,并岁前两月缴申提点刑狱司印押,限岁前一月给下,岁终具已印给过名件,申尚书户部”。各州县镇场务所收无额上供及经总制钱物账状,“每季具账限次季孟月五日以前供申通判厅,本厅限孟月终审复申提点刑狱司,本司限十日点磨保明申尚书户部”。并规定:凡官物“账历无故违限不送磨勘司,一日杖六十,三日加一等”。“诸州县转运司,每岁供申税租账违限,若勘验不实者,各杖八十,增减不实加:二等”。尤其是经总制钱物及无额上供钱物账状,“违限者各杖八十;通判厅审复,供审提点刑狱司违限者,徒二年;本司点磨申尚书户部违限,准此”。

同时对审核后簿账的送还亦有严格规定。如“诸因点磨取索到县镇仓库收支钱物簿历(钞旁之类同)或余文书,并限十日,用毕送还”。如果违限不送还者,“杖七十,三日加一等,罪止徒二年”。可见官府对簿账审核是极为重视的。

2.有关监审内容的法律规定

自宋神宗元丰改制之后,比部成为财务监审的最高机关,凡国家财计库藏,包括中央与地方各级军、政、财、物管理部门及各类理财官吏,都是监审稽查的对象。无论是“夏秋税管额账”,“经总制并无额上供钱物账状”,“朝廷封桩钱物账”,“禁军阙额请给账”,还是中央百司及州县的经费支出账,都要经比部进行全面审核。即使是“诸军差出小券”,也要“送磨勘司、审计院”核查。凡不经比部勾复批文的簿账,都不能随意了结。

南宋时,仍然以月计、季考、岁会作为监审的常制,以财会、账册、凭由、库藏实物及出纳报告作为监审的内容。但在元丰之后,对州县的账簿除月计、季考、岁会之外,还规定三年进行一次全部审计的总勾复。宋神宗元丰时规定:“诸路财赋出入,自今三年一供,著为令。”这一规定南宋相沿不改。《庆元条法事类》中规定:“夏秋税管额账,每三年一供金(全)账。余年有收支或开阁者供刺账,无即供单状。”即在年审之外,又增加了三年一次的全部综合复审。

3.有关监审方法的法律规定

南宋初,因兵火所致,使各路州县场仓库务的税租钱物账状遭到破坏,因此敕令诸路监司“依法置造”簿账。为便于账籍核查,绍兴十三年(1143)九月诏:“州县租税簿籍,令转运司降样行下,并慎谨书写,如细小草书,从杖一百科罪,勒停永不得收叙,其簿限一日改正。当职官吏失点检,杖八十,如有欺弊,自依本法施行。”

统一簿籍格式和对书写的严格要求,以防止官吏从中欺弊。《庆元条法事类》中规定:“诸州县场务收支历,如遇官司取索推究者,先申所属,别置簿腊人见在数目,印押讫行使,方得发送。”凡“未绝簿,量事繁简,每二年或三年一易,应易而事仍未绝者,腊人新簿”。凡官物交接之后,“本州限十日取账历,应干文书送磨勘司,限三十日驱磨毕送库架阁,仍保明申州。给公凭后须照用者,止录公凭报,不得勾人”。“转运司受所属申到住支请给券历,本司复磨讫架阁,季终具已磨住支职位姓名,申尚书刑部”。“税租簿,每三年别录实副本,保明送州,复毕印缝,本州架阁”。并规定:“点检官物,止据见管账历,不得令别供账状及约收出剩。”应驱磨勘会官物,“止以账检文书为据”;如果“账及簿历钱物有差失误漏之类,先取干照文书改正,有欺弊者,听追人”。如果监审官吏“磨勘不如法,致失陷者,原主守人及磨勘吏人均备,磨勘之官于吏人总数内备一分。虽会恩去官,犹备如法”。如此详细的法律规定,使南宋的财政监审更加规范化。

三、强化财政监督机制

财政监督是通过监审官吏实现的。宋代统治者为了防范和揭露理财官吏在经济活动中贪赃枉法,鞭策理财官吏廉洁自守,制定了详细的法规,明确了各级各类监察、审计官吏在监审中的责任。

(一)加强监审官吏的连带责任

为加强上级官员对本属官吏的监督,宋法规定,凡本属内官吏犯赃罪,主典官失觉察者受罚,知而不举者与之同罪,通同作弊或收受贿赂者加重处罚。《宋刑统》中规定:凡监临主司行贿受贿、受财枉法、贪污盗窃、诈取官物、隐匿课税等,“计所缺准盗论,主司知情与同罪,不知情减四等”。同时多次诏令诸路州县及仓场库务,凡亏损官物,皆“计所损败坐赃论,州县以长官为首,监署等亦准此”。即“知州、通判减监司一等科罚,州司典吏减专典一等论”。如果“掌务官吏亏课当罚,长吏以下分等连坐”。主库官吏欺盗官库财物当斩,“监临官亦重置其罪”。,南宋对监审官吏的连带责任规定的更详细。《庆元条法事类》中规定:“诸于税租簿脱误者,杖八十,令佐减二等……若本州驱磨不出及不点检改正者,吏人杖八十,当职官减一等,知、通又减一等。”如税租簿有欺弊,即故意隐漏、增减、移易钱物数,或虚销簿籍,而“当职官吏失觉察,杖八十,犯人应配者,杖一百”。

如“有亏失审磨不出,杖一百”。官司非法借人户钱物不还,“长吏知而听者,与同罪,不觉察,杖一百”。通过强化上下级官吏之间的连带责任,加强当职官对本属官吏的监督。

(二)强化监司相互察举

两宋时,为使监察官吏在督察官吏经济活动中尽职尽责,“在外许监司互相觉察,在内委台谏按劾”。即地方监司不仅有权按察州县官吏,而且还要互相察举,并受御史台的监督;在中央台谏不仅有权按劾部库司监官吏,而且有权论列尚书,尚书省亦可举台谏不职;台谏官吏可以独立奏事而不受长官的控制。从中央到地方、监察官吏之间形成了互察互举互相监督的制度。

为了充分发挥监察官吏的监督作用。宋初先后多次降诏“坐监司不按赃吏罪”。并规定“催辖司、太府寺、左藏库互相勾考”。宋神宗元丰七年(1084)诏:“都司置簿以书御史、六曹官纠察多寡、当否为殿最,岁终取旨开黜。”宋徽宗政和时,又对六漕进行申敕,“以拘督一岁多寡为寺、监尝罚”。南宋时仍沿此制,建炎三年(1129)亦诏:“诸按察官,自通判至监司,岁终具发摘过赃吏姓名,置籍申尚书省以为殿最。即有失察而因事闻者,重遣之。”《庆元条法事类》中规定:“经略、按抚、发运、监司属官,听逐互行按举。”如果监司巧作名目、额外诛求,“守令奉行及监司不互察者,与同罪”。宋理宗景定二年(1261)再次降诏申饬监司严禁赃吏:“监司率半岁具劾去赃吏之数来上,视多寡为殿最行尝罚;守臣助监司所不及,以一岁为殿最定尝罚;本路无所劾而台谏论列,则监司、守臣皆以殿定罪。”宋代统治者试图通过加强官吏上下、左右相互按察,互相牵制,以强化对官吏经济犯罪的监督。但在南宋时,“监司之不法不义,反甚于州县”,使所有禁法严令都变成了一纸具文。尤其是“理宗之季,官以赃成”的局面已无法扭转。

(三)重奖监审有功官吏

两宋在加强对监审官吏渎职处罚的同时,亦对积极举报,认真勾考欺隐官钱物的监审官吏规定了奖赏。宋太祖时已规定:凡能举报欺隐官钱物者,赏钱三十万。

宋太宗雍熙二二年(985)又规定:“三司勾院纠本部陷失官钱及百千,赏以十之一;至五千贯者,迁其职。”宋神宗熙宁七年(1074)令点检申举三司账案文字,并许人告,凡能检申出隐藏、毁弃文账而情理重者,“赏钱二百千”。元丰时亦规定:“勾考隐瞒官钱,督及一分者,赏三厘。”宋徽宗崇宁元年(1102)又令:“户部岁条诸转运使财赋盈亏以行赏罚。”奖惩监审官吏成为宋代加强财政监督的定制。

南宋仍对监审官吏行奖惩之制,而且规定更详细具体。《庆元条法事类》中规定:“诸州吏人审磨出夏秋税租簿内有差错、走失、隐落、失陷税租者,依磨勘纳毕钞簿推尝。”如命官于税租簿内复磨出亏失本年税租累及二百五十贯,隐陷旧额累及一百贯者免试;本年亏失累及五百贯,旧额二百贯,“减磨勘一年”。诸色人复磨出本年亏失钱物数全给,旧额倍给,本年累及五百贯,旧额二百贯,仍转~资。凡告获税租簿账有欺弊者,杖罪赏钱十贯;徒一年赏钱二十贯,每等加十贯;流二千里赏钱七十贯,每等加十贯。计值数多者,准数倍给,至三百贯止。又规定:“诸告及驱磨点检出陷落失陷钱物应推赏者,州县委提点刑狱司限十日复定讫赏之。”“公人驱磨点检出隐落失陷,并钱物给赏外,依格应转资,而余数又及一倍以上者,所属保明,申尚书省”。其赏格是:告及驱磨点检出隐落失陷钱物,“每纳一分给三厘”;县累及三百贯,州五百贯,监司一千五百贯,中央三省、六曹、御史台、寺监累及三千贯,转一资;告获故为隐落失陷官物应给赏者,全给;吏人驱磨点检出侵隐移易无额上供钱物,州三千贯,提点刑狱司六千贯,转一资。宋代以磨勘出隐陷官钱物多寡按比例给赏的办法,固然可以鼓励监审官吏认真驱磨点检,但其带来的弊端也是明显的,即监审官吏为取得奖赏而故意吹毛求疵,甚至弄虚作假,从而使监审失去了严肃性和科学性。