雍正帝是一位奋发有为的改革家，他的改革措施深入人心。同是为农民着想，积极推行均输、青苗、农田水利、募役等新法，限制大地主、豪商、大官僚的特权，以缓和阶级矛盾，发展生产，改变宋朝"积贫"、"积弱"局面的王安石最终郁然病逝，然而，雍正帝却成功了。雍正帝实行的"摊丁入亩"制度，将千百年来人们直接交纳的人头税改为从土地税中征收，使贫穷农民不再有缴纳人头税的义务，使有田有地的地主需要交纳更多的土地税，这是一个大胆的改革措施，改革的矛头直指有田有地的地主阶级，缓和了农民对封建国家的紧张关系，同时还发展了生产。在他的改革治理下，清朝的农业生产发展日新月异，国力也不断强盛。
滋生人丁，永不加赋
摊丁入亩，又叫摊丁入地、地丁合一、丁随地起。它是把差徭（俗称人头税）归入田赋（俗称土地税）中，实行两税统一征收，这种统一征收的赋税称为地丁钱粮。
差徭和田赋是封建臣民对封建政府应尽的义务，历朝以来都是分别征收。由于差徭很重，无田的平民无力承担，加之绅衿逃避差徭，造成了差徭不均的局面。在这种情况下，平民只能以隐匿人口来逃避差徭，封建政府的差徭征收也无法得到保障。面对这样一种不合理的差徭制度，雍正帝进行了全面改革，实行了摊丁入亩制度。
摊丁入亩制度在全国普遍推行是在雍正年间，但作为一项赋役改革，必然有它的社会要求和一系列的前驱活动。摊丁入亩制度是在明代的一条鞭法和康熙帝的"滋生人丁，永不加赋"的基础上发展而来的。
差徭和田赋，对农民来说是两种不同性质的剥削，在未实行一条鞭法以前，差徭之中虽然有一部分摊派于田亩，但所占比重很小。一条鞭法改革的主要内容是差徭改革，也涉及田赋，其主要内容是"量地计丁，一概征银，官为分解，雇役应付"。它把原来的多种赋役合在一起征收，简化了税收手续；把人头税摊入到土地税中征收；它规定可以以银代丁，即交了银钱就可以不出丁役，由国家将收到的丁银雇丁服役。实行一条鞭法后，丁银由户丁负担的部分缩小，摊派于田亩的部分增大，国家征收的差徭主要落在土地所有者身上，已初步具有摊丁入亩的性质。但它与摊丁入亩有着本质的区别，即田赋和丁银仍然同时存在，丁银并没有被废除，一个拥有千万亩土地的大地主家里有四口人，要交四个人的丁银，而一亩地也没有的平民家里有四口人，也要交四个人的丁银。因此，地少或无地的平民就会选择逃亡或隐瞒人口来逃避差徭，一条鞭法没有从根本上解决社会问题。
清初，由于连年战乱，人口锐减，使得各地人丁税大减。清政府为了保证差徭的供应，就"以亡丁之差加入孑遗之民"中征收，这样贫苦农民更加无力承担，社会矛盾更加尖锐。为了解决这一矛盾，既保证清政府对差徭的征用，又不过重地加重贫民的负担，有些地区开始实行"丁随粮行"、"以田载丁"等规定，即把丁银摊入田赋中一起征收。例如福建的龙溪、漳浦、海澄、诏安等县，它们把缺额丁银不是加在现有人丁身上，而是均摊于田土之上。山东济宁直隶州也实行"以田载丁"的办法，"必家有地亩，始编其丁，使丁系于地，地出丁银，无逃亡代赔之累，亦免小民偏累之苦"，这样，"有地有丁，无地无丁，地多丁多，地少丁少，尽一均平"，避免了"派分里甲之弊"和"开报不实之弊"、"别籍影射之弊"和"滥冒优免之弊"。这些办法的试行，为雍正帝实行摊丁入亩提供了宝贵的经验。
康熙年间，农民以小规模的运动表达了反对丁税的强烈愿望。浙江宁波农民提出了"随地派丁"的主张，遭到富豪的反对，双方相持不下，进行了很长一段时间的斗争。浙江钱塘的农民，分为三种，有产业的称为"乡丁"，无产业的称为"市丁"，外来流寓的称为"光丁"，他们各自都要承担丁徭。光丁无产应徭，承受不起，要求"从田起丁，人不纳丁"，即计算赋税时不要把人丁考虑在内。浙江地方官不同意，双方僵持不下，贫民的斗争持续不断。问题的严重性引起了一些地方官员的注意，他们主张改变徭法。学官盛枫明确提出丁银均入田税的意见。他说：把一县的丁银平均分摊到全县田亩中，每一亩所增加的有限，不是大毛病，而贫民则免除供输，会使国课有保障，官员考成无问题，这是"穷变通久之道"。反对丁随粮办的官员也十分多，归善知县邱家穗讲出两条理由：一是丁随于粮，将使游手之人无所管羁；二是穷人富人都是人，都应有徭，摊丁入粮，使贫者躲过，让富人代他们出丁银，也是不公平的。他站在富人的立场，坚持丁粮分担。
在意见不统一情况下，康熙五十一年（1712年），清政府颁布了"滋生人丁永不加赋"的诏令。康熙帝在谕旨中指出："今海宇承平已久，户口日繁，若按现在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令各省督抚，将现今钱粮州内有名丁数，勿增勿减，永为定额。其自后所生人丁，不必征收钱粮。"康熙五十二年（1713年），这条诏令开始在全国实行，均以康熙五十年（1711年）人丁数字征徭，此后新增人丁不再承担丁徭。这项改革，为雍正帝实现摊丁入亩制度创造了条件，即清政府把全国的征税人口固定下来，实行摊丁入亩就有了固定的丁税额，便于向田赋中归加。并且在一定程度上减轻了农民的负担，有利于封建人身依附关系的松弛和农民生产积极性的提高。
但是，"滋生人丁永不加赋"并不能解决赋徭不均的矛盾。它只承认今后滋生的人口不再征收赋税了，而现有人口还是要收税的。贫苦农民现有的丁徭照样交不出，逃税现象依然存在，而且这也带来了新的问题，由于人丁的生老病死和流动迁徙是不可避免的、是随时变化的，如何在具体的民户中开除旧的丁银额，增添新的丁银额就不像以前那么简单了；随着人口的增加，需要不断地重新计算每个人丁应担负的丁银额，这既是一项繁复而难度大的工作，也为官吏的贪赃舞弊提供了机会。
面对"滋生人丁永不加赋"政策在实行过程中出现的一些问题，一些地方官员不得不再次考虑赋役制度的改革问题，寻求落实丁银的具体办法。有的主张按土地征收，有的则持反对意见。如御史董之燧在康熙五十二年（1713年）就敏锐地察觉到了这个问题，建议把丁银总数统计明白，平均摊入到田亩中，按田亩征收。福州人李光坡坚决反对，他认为按田亩派丁，各地田亩面积大小不同，做不到平均，如果依田粮派丁，则税粮有轻有重，不可能不出现偏差。他还认为丁并于粮，实行长了，或许有人会认为有粮赋而没有丁银，就会添设丁课，形成加赋的大毛病。虽然他的态度有点顽固的倾向，但他确实提出了实行丁并于粮可能碰到的问题。
摊丁入亩制度经过长期激烈的讨论，直到康熙帝辞世，是否实行摊丁入亩制度，还在争论之中，雍正帝即位之初，就面临着这个棘手的、但又必须要解决的问题。
摊丁入亩，普遍推行
雍正帝即位后，第一个触及摊丁入亩问题的是山东巡抚黄炳。雍正元年（1723年）六月，黄炳因境内各地连年遭遇旱灾，民生艰难，奏请按地摊丁，以解民困。黄炳与学官盛枫等人有所不同，他身为封疆大吏，更感到丁粮分征下贫民逃亡问题的严重性，他认为有地则纳丁银，无地则去丁银，使贫富负担平均才是良政，因而主张丁银摊入地亩征收。雍正帝认为"摊丁之议，关系甚重，岂可草率从事"，不但没有采纳黄炳的建议，反而责备他"冒昧渎陈"。尽管雍正帝驳回了黄炳的奏请，但他对各地赋役之重的状况仍然作出了反应。六月十三日，雍正帝谕曰："陕西、甘肃地丁银每一钱额外加征三厘，每米一斗额外加征三合，本均作为备荒之用，然而无赈济之实，着自雍正元年始，将额外加征米银永行停止，旧欠亦悉予根除。"同月，又停征山东、山西、河南历年带征旧欠钱粮，宽限一年。所有这些，既是雍正帝宽以待民的表现，又暴露出了原先陈旧传统中丁银分开税制的弊端。
雍正元年七月，直隶巡抚李维钧上疏雍正帝，要求在直隶州内将丁银并入田亩之中征收，认为这"实在是对贫民百姓大有益处"。李维钧吸取了黄炳的教训，他深知有力之家不乐意这样办，可能会出来阻挠；而户部只知按陈规办事，也不会同意，因此要求雍正帝"乾纲独断"，批准他在辖区内进行。雍正帝不再像对待黄炳那样，而是对李维钧的建议很重视，把他的奏折交给户部及九卿、詹事、科道一起讨论，并明确指出："此事尚可少缓，更张成例，似宜于丰年暇豫，民安物阜之时，以便熟筹利弊，期尽善尽美之效。"雍正帝把丁归田粮视为要事，主张小心处理，以期达到最好的效果。九月，户部复议，同意李维钧的主张。雍正帝还不放心，再次提出让九卿复议。如此从元年六月黄炳提出，一直到十一月，雍正帝才正式批准。
自从雍正帝批准在直隶实行摊丁入亩制度后，各地普遍开始推行。雍正二年春天，黄炳开始在山东实行。同年十二月，云南巡抚杨名时奏报他的辖区"子孙丁"的严重情况：有的人户早已没有半寸土地，人丁也不兴旺，但丁役册上有多人的丁役，历代相传，编审时也不予减除，使孤贫之丁承继上辈的徭役。杨名时表示要改变这种不合理情形，向直隶学习，使丁从粮办。雍正帝同意了他的要求。雍正四年（1726年），河南、陕西、浙江、甘肃也先后实行了摊丁入亩制度。五年（1727年），江苏、安徽、江西相继实行。七年（1729年），湖北也实行了。至此，绝大部分省份均先后在雍正年间实行了摊丁入亩制度。山西省和贵州省稍迟，是在乾隆年间开始实行的。盛京（今沈阳）、吉林等地，最初因"户籍无定"而未实行，道光二十二年（1842年），盛京实行，光绪二十九年（1903年），吉林实行。
在实行摊丁入亩制度的过程中，中央政府并没有规定具体的实施办法，各省都本着简便、高效、灵活的原则，结合实际进行探索。多数地区均以县为单位，把康熙五十年该县的丁银总数，按亩分摊到田赋中去，随田赋一并征收。具体办法有两种：一是将一州县的丁银平均摊入田赋中，即原来应纳的田赋银若干，再加纳平均摊入的丁银若干，由土地所有者统一完纳。如直隶各州县，每田赋银一两，摊入丁银二钱七厘；再如河南确山县，每田赋银一两，摊派丁银一分八厘。这种办法，着眼于田赋，田赋多的，摊入的丁银就多；田赋少的，摊入的丁银就少。运用这种办法的还有广东、四川、直隶、福建、山东、云南、河南、陕西、浙江、甘肃、江西、广西、湖北、山西诸地。另一种是把一州县的丁银平均摊入到田亩之中。如安徽祁门县每亩土地摊入丁银一分六厘。这种办法，是着眼于田亩，土地多的，摊入的就多；土地少的，摊入的就少。采用这种办法的只有江苏和安徽两地。
摊丁入亩制度的实施经历了一个漫长的过程，是当时社会经济发展的必然结果，是明朝一条鞭法的深化和发展，是中国封建社会赋役制度上的一次有积极意义的重大改革，对清代社会的发展产生了重大的影响。
第一，摊丁入亩制度的实施，结束了清初赋役制度的混乱局面，保证了中央政府的钱粮收入，这是实行摊丁入亩制度最主要的目的。以田赋征收数额为例，康熙二十四年（1685年）共收田赋银24449724两，粮4731400石。嘉庆十七年（1812年），共收田赋银32845474两，粮4356382石。按每石粮均折银1两计算，则嘉庆十七年所收田赋数额，较之康熙二十四年所收田赋数额增加了27.49%。
第二，摊丁入亩制度的实施，合理了税负。按田亩多少来征收所有赋税，改变了原来丁、地分征带来的赋役不均状况，使无地和少地的农民可以不负担或少负担赋税，并把原来归农民负担的部分税款转摊到地多丁少的地主富户身上，这种损富益贫的政策保证了赋税负担的相对合理化和平均化。对这一点，雍正帝很清楚，他说"丁银摊入地亩一事，于穷民有益，而于缙绅富户不便"。雍正帝的臣僚也明白，如福建布政使沈廷正也说："丁银归并地亩，于穷黎有益。"可见，雍正帝实行摊丁入亩制度，是有意识地压抑富户，扶植贫民。
第三，摊丁入亩制度的实施，在一定程度上减轻了劳动人民的负担。因为这一制度的实施，使那些无地的贫民，不再缴纳丁银，地少丁多的贫困农户的负担就相应得到了减轻。
第四，摊丁入亩制度的实施，使得劳动人民和封建国家的人身依附关系有了一定的松弛。封建国家的赋役制度经过两千多年的演变之后，终于完成了赋役合并，解除了对贫民的差徭征发和丁银负担，统一了全国的赋税制度，基本上废止了人丁税，大大松弛了封建人身依附关系，加快了人口的迁移和流动，为劳动力市场的发展创造了条件。