滨州市财政局 李春华
我国的国有资产是社会主义现代化建设的物质保障，是社会主义经济和政治制度存在、巩固和发展的物质基础，是财政收入的主要来源。行政事业资产是国有资产的重要组成部分，包括国家拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠等形成的资产。这些资产的合理运营，有利于增强政府筹融资能力；有利于降低行政成本，节约财政开支；有利于盘活存量资产，提高资产使用效益，促进财政增收。经过几十年的发展和积累，我国已聚集了大量的行政事业资产。以滨州市为例，从2006年度清查统计数据看，全市共有行政事业单位985户（不含非独立核算的二级单位），其中，行政机关431户，事业单位538户，执行企业会计制度事业单位16户；占有资产总计202.18亿元，负债总额100.58亿元，净资产98.49亿元。随着市场经济的逐步建立和完善，如何加强行政事业单位国有资产经营管理，提高使用效率，更好地服务社会，已成为一个亟待解决的重要课题。
一、我国行政事业单位资产管理现状
当前，我国行政事业单位资产管理总体现状是：利用效率低下，资产闲置、流失较为严重，并存在腐败现象。比如，在资产形成方面，资产配置不公与重复购置，浪费严重；在资产使用方面，缺乏客观公正、合理有效的考评监督机制，资产使用效率低下，变相“非转经”和账外资产现象严重；在资产流动方面，缺乏明确的规则来促进必要的流动，单位占有实际上成为单位所有；在资产处置方面，缺乏规范的处置程序和途径，使用单位自行随意处置，造成资产浪费和流失，甚至滋生腐败。行政事业资产可分为非经营性资产和经营性资产，对非经营性资产而言，其本身存在着很多难以克服的缺陷。由于我国目前管理体制不健全和管理机构不明确，更加弱化了非经营性资产的管理。同时，产权关系还没有理顺，顶层监管缺位，加上尚未建立起完善的公共财政体制，使得我国的非经营性资产管理乏力，处置随意、资产浪费流失等问题更加严重。
长期以来，我国行政事业资产一直沿袭“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，使得依靠财政资金积累下来的行政事业国有资产分散在各个部门，虽然名义上是国家所有，但实际上由各个单位行使着资产的所有权。随着社会主义市场经济的逐步建立，这种管理体制已经无法适应新形势的需要，暴露出了许多问题。现阶段，由于国家对行政事业资产的管理还没有形成一套完整有效的管理体制，各地都在积极探索适合本地行政事业资产管理的体制和模式。当前，具有代表性的管理模式主要有“上海模式”、“广东模式”、“威宁模式”以及“东营模式”。
二、行政事业单位资产运营存在的问题及原因分析
行政事业单位经营性资产是资产运营的重点，政府作为所有者，对各行政事业单位国有经营类资产收益存在着过度放权和重产权处置、轻资产收益的问题，产生所有者缺位、使用者越位现象。同时，由于部分此类资产在形成之初并不是直接用于经营，或没有体现出经营的价值，使得所有者认为，既然没有经营价值，也就无须对收益进行管理。从财政检查的实践看，目前，这部分资产呈现出了“范围扩大、数量增加，管理混乱、价值低估”的特点，造成了国有资产的大量流失。主要表现在以下几个方面：
（一）底子不清，账实不符，无法实现资产保值增值
在传统的管理体制下，行政事业资产的主要来源是财政拨款，目的是为满足单位履行职责的需要。但由于时代变迁、分配不合理、管理不科学等原因，无法实现行政事业资产的合理调节，从而造成了部分单位将非经营性资产转为经营性资产。由于行政事业单位不具有营利性质，根据现行财务制度规定，单位没有确保资产保值增值的责任，不必进行成本核算，所以很多行政事业单位存在国有资产存量不清、产权混乱、账实不符的现象。同时由于缺乏市场经验和风险意识，在对闲置资产进行合作开发时容易出现市场预计不足，导致投资失败等情况。
（二）管理混乱，效率低下，国有资产收益流失较重
一是不合理出租造成的租金损失。公开招租既能保证公平、公正，又能引入市场机制实现资产升值。比如，某单位对一闲置门面进行公开招租，底价为5万元，最后承租价达16万元，升值幅度达220%。由于目前管理较分散，一些单位对其名下的资产不申报、不登记，大多进行协议招租；或者与承租人约定以挂靠的形式进行合作经营，有些甚至不收取租金，直接列抵单位的水电费或接待费，脱离财政监督，形成收入体外循环。二是缺乏市场经营意识，造成国有资产隐性损失。随着市场经济的发展，处于黄金地段的单位办公场所，就有可能寸土寸金，商业价值剧增，但由于不及时进行市场开发和置换，造成了国有资产的隐性流失。三是许多单位存在大量闲置资产，或疏于管理，国有资产被非法侵占，从而降低了国有资产的使用效益。
（三）利益驱动，监管缺失，引发单位资产扩张欲望
在现行的国有资产管理模式中，各单位无偿占用财政资源而自然产生的内在扩张欲望，引发单位之间相互攀比，争项目、争资金，盲目举债，潜藏着巨大的财政风险，既引发了单位之间的苦乐不均，也加剧了财政资金的供求矛盾。
（四）产权分散，配置不均，弱化了财政分配管理职能
由于财政支出形成的各单位资产存量不均衡，产权过度分散，财政对现有资产存量、结构和在用情况掌握不透，当年的财政支出预算很难做到合理，甚至多占用国有资产的单位还需要多安排财政支出，结构优化难以解决，影响了财政职能的正常发挥。同时，部分单位利用办公楼或商铺出租的有利条件，暗中截留国有资产收益私设“小金库”，逃避财政监督，扰乱了财政经济秩序。
三、行政事业单位资产合理运营的对策建议
财政增收措施，可简单概括为开源、节流，行政事业资产的管理和运营，也要围绕这两个目标展开。对行政事业资产的运营，涉及资产的转让、出租、对外投资、处置等，通过运营取得的收入属于政府非税收入，要全额上缴财政。根据单位性质和资产用途的不同，行政事业资产可划分为三类：第一类是党政机关、民主党派、人民团体及具有行政职能的全额事业单位占有使用的国有资产；第二类是有一定财政拨款补助，承担社会公益、社会服务职能的事业单位占有使用的国有资产；第三类是不具有行政职能的生产经营开发服务类事业单位占有使用的国有资产，包括行政事业单位用投资方式将非经营性资产转为经营性资产所办的各种实体占有使用的国有资产。这三类资产，各具特点，应采用不同的运营形式，提升资产收益水平。
（一）积极推进授权运营步伐，盘活用好第一类资产
第一类资产主要是房屋建筑物、土地等不动产，具有较强的增值性和良好的成长性。随着改革的逐步深入，第一类资产存量不断扩大，必须进行合理运营，才能最大限度地发挥其经济和社会效益。对这类资产，宜按照“政府统一所有、授权运营机构运营、财政部门监管”的原则，由政府授权成立专门的国有资产运营机构统一管理运营。通过投资、拍卖、委托、租赁、抵押等多种形式统一运营，利用市场化手段搭建政府融资平台，提高资产使用效益。
一是构建新的行政事业资产管理机构，强化政府对国有资产的统一调配职能。目前，各单位对经营性资产自行处置的现象仍较为普遍，因此，可以建立由财政部门牵头，审计、监察等相关部门参加的行政事业经营性资产管理机构，统一管理各类行政事业单位的经营性资产，在此基础上进行资产划分、产权登记、产权界定、资产评估等。进一步整合行政事业资产，统筹资产配置，使资产在部门之间与部门内部均能形成合理流动，实现资产使用效益最大化；各行政事业单位对资产的调配须经过政府批准，避免自行调整带来的损失。
二是建立健全国有资产管理体制机制，促进管理规范化、法制化。结合实际，制定操作性较强的国有资产管理制度，细化行政事业单位对国有资产的管理职责；在资产管理过程中，要注重资产管理与财务管理的有效衔接。制定国有资产配置细化标准、资产委托监管和授权管理暂行办法及行政事业资产处置的实施细则，确保行政事业单位资产管理纵向到底、横向到边。督促相关单位和部门建立健全内部财产管理制度，包括财产采购制度、授权批准制度、登记制度、保管制度、损坏及赔偿制度、资产处置的报告制度等，杜绝管理漏洞，确保资产的安全与完整。制定并完善资产管理违规行为责任追究管理办法，强化对国有资产管理的约束性。
三是集约节约用好国有资产（资源），提高有偿使用收入质量和水平。土地资源丰富是黄河三角洲地区的发展优势，《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》中明确提出要建立“全国重要的后备土地资源开发区”。单滨州市就拥有未开发土地300万亩，同时，以防潮堤为屏障的北带开发，又新增土地63万亩。因此，应充分发挥好得天独厚的土地资源优势，做好土地开发利用这篇大文章，积极争取上级政策和资金支持，加大土地开发力度，将荒地、盐碱地等未开发利用的土地充分利用起来。同时，统筹兼顾，控制好、开发利用好土地、海域、矿产等自然资源，加强收入征管，增加政府收益，为财源建设提供补充和支持。
（二）健全完善各项管理制度，优化整合第二类资产
第二类资产主要涉及教育、卫生、文化等公益性单位，应着眼于盘活存量资产，优化行业资产配置，通过市场化运作，吸引社会资本入股，促进全行业资产壮大。对占有使用本类资产的财政全额事业单位，其出租房屋等经营性房产，应由财政部门会同主管部门按照“公开、公平、公正”的原则，实施资产的租赁活动。可采用以下几种方式：一是对单位闲置的土地、房屋、设备等资产统一由运营公司进行处置，通过出租、出让等方式盘活；二是对位置好、临街门面通过产权交易中心公开招租，实现资产价值的最大化；三是合理配置资产，本着“合理、节约、有效”的原则，集中调剂、合理配置，提高资产的使用效益；四是强化管理，规范操作，建立资产清查及移交制度，加强资产处置收入及租金收入的管理，严格按照政府非税收入管理的规定，实行收支两条线管理，全额上缴财政。
建立健全行政事业资产管理的保障机制，对促进财政增收具有重要意义。一要保障办公需要。尽快建立规范的国有资产调剂办法，根据单位性质、人员，确定单位办公用房面积，多余的用于调剂；或根据所处位置，对剩余的房产、土地等进行经营。二要强化监督机制。财政部门对运营公司的资金、财务状况进行全面监督，防止国有资产流失和产生新的腐败。同时要制定相关法规和办法，在切断各单位“小金库”来源的同时，对其资产收益给予恰当的分配，确保正常运转的需要。三要强化预算硬约束机制。逐步推行国有资产经营收支预算，并结合部门预算、财务预算，构建新型的财政预算体系。
（三）引入市场竞争机制，改革改制第三类资产
对第三类资产，要加快改革改制步伐，逐步推向市场。占有使用第三类资产的事业单位，应按照剥离职能、推向市场的要求，积极推进事改企改革，实行企业化管理，这也是当前机构改革的重点和难点。一是要建立完善的行政事业经营性资产运营体系，按照公开、公平、公正的原则，规范资产的运作。根据国有资产运营目标及资产的实际情况选择与之相适应的国有资产经营模式。在经营过程中，增强对经营风险的防范意识，建立健全风险预警机制和绩效评价机制，对经营者实施行之有效的激励和约束措施，确保最大限度实现国有资产经营效益。二是创新行政事业单位国有资产管理新体制。行政事业单位国有资产管理运营体制，可以借鉴“东营模式”，将分散的各行政事业单位国有资产全部剥离出来，成立专门的国有资产运营公司，按照市场规则统一运营，用市场的手段，实现国有资产的保值和增值。进一步整合资产，在现有分配方式不变的基础上将行政事业经营性资产产权划转到国有资产运营公司，公司利用这些资产进行融资运作，实现“资产转化为资本、资本转化为资金、存量转化为增量”三个转变，提高资产的运营效益，加快推动经济发展。三是加强对收益的预算管理。行政事业经营类资产所取得的全部收益都要纳入预算管理，全额上缴财政，实行收支两条线管理，防止因体外循环而出现违纪、违法问题。对暂时不具备条件纳入预算管理的，可暂作预算外收入管理，待条件具备后再纳入预算。