让“死”资产变身“活”资本、产出高效益——关于加强行政事业资产管理的思考
菏泽市财政局 刘传轩
行政事业资产是行政事业单位占有或使用的、能以货币计量的经济资源，按存在形态分为固定资产和无形资产。本文所述主要是指行政事业单位固定资产，简称行政事业资产。
行政事业资产是财政资金长期投入积累起来的。如果说把财政性资金比作政府“家财”的话，那么，毫无疑问，行政事业资产就是政府的“家产”，“家财”和“家产”，共同组成了政府的“家底”。但由于行政事业资产种类繁多、管理分散，大量行政事业单位资产被闲置、被浪费、被流失，其经济效益和价值作用没有得到发挥。资产管理作为财政管理的三大职能之一，在管理上明显落后于预算管理和财务管理。因此，必须改革行政事业资产管理模式，强化行政事业资产的管理、运营和监督，进而确保国有资产的保值增值，实现国有资产效益最大化，努力把行政事业资产的经济效益和价值作用体现到财政上来，还原财政，促进财政增收，为经济社会发展服务。
一、加强行政事业资产管理的意义
资产是资金运行的结果，资产管理是财政管理的重要内容。加强行政事业资产管理，对进一步加强财政资金管理、行政事业单位财务管理进而优化财政管理有着重要作用，对增加财政收入来源、扩大政府融资渠道、减缓财政压力、优化社会资源配置、节约社会资源、减少财政投资和浪费、提高财政精细化管理水平也都有着重要意义。
1.可以进一步扩大财政收入来源渠道，促进财政增收。行政事业资产是财政资金投入积累的结果。因此，加强行政事业资产管理既是加强财政管理的需要，也是提高财政投资和资金运行效益的需要，同时也是提高行政事业单位国有资产收益的重要前提和保证。通过加强行政事业资产的管理和运营，可以使“死”资产出“活”效益，实现国有资产收益最大化，进而扩大财政收入来源渠道，促进财政增收。
2.可以提高国有资产利用率，确保国有资产保值增值。通过加强管理，可以盘活行政事业单位资产，优化国有资产资源配置，提高国有资产利用率，避免或减少重复建设、重复购置，杜绝或减少行政事业单位国有资产的流失，确保国有资产保值增值。
3.可以拓展融资渠道，充分体现资产的价值作用。行政事业单位资产是财政长期投资积攒下来的家底和财富，其具有明显的价值，同时也是极其庞大的社会资源。因此，可以充分利用这些社会资源的价值作用和价值潜力，建立融资平台，通过抵押、担保等手段，拓展融资渠道，使“死资产”变成“活资本”，减缓财政支付压力，体现资产的价值作用。
4.可以摸清家底，优化行政事业资产配置。在当前预算管理、财务管理和资金管理比较规范的情况下，资产管理却相对松散、混乱。尽管有能够反映资产规模的资料，但资产家底不是十分明确、数字不权威，“家产”相对于“家财”不明晰。通过加强国有资产的管理，可以进一步摸清家底，优化行政事业资产配置，减少财政重复投资，实现国有资产管理的规范化、科学化。
5.可以充分利用行政事业资产资源，节约社会资源，促进循环经济发展。通过加强管理，可以实现行政事业资产配置的科学化，实现大型仪器设备的共建共用共享、调剂使用，使这些社会公共资源得到充分利用，避免多头建设和重复购置，进而节约社会资源，促进城乡社会资源均衡配置和均衡发展。
6.可以避免和减少不正之风，遏制腐败问题的滋生。许多的案例和事实证明，在行政事业资产的购建、管理、处置中，极易产生不正之风，是腐败滋生的温床，如贪污受贿、中饱私囊或挥霍浪费等。因此，加强行政事业资产管理，堵塞管理漏洞，可以杜绝不正之风，遏制腐败的滋生。
二、当前行政事业资产管理中存在的主要问题
（一）行政事业资产管理散、乱、差
1.资产更新过早、过快。当今社会，不但经济社会发展快，而且现代办公产品设备更新换代升级也非常快，简洁、快捷、高效的办公设备日新月异，一些行政事业单位盲目跟风，过早、过快地淘汰更新办公设备。特别是一些财大气粗、实力雄厚的行政事业单位，慷国家之慨，一味追求上规模、上档次，铺张浪费，办公场所常建常换，办公设备仪器不到使用年限就淘汰更新。既造成了行政事业单位国有资产的流失，又浪费了国家资财，同时也浪费了社会资源。
2.资产配置过多、过滥。办公场所追求宽敞，设施追求大而全，造成了办公设备配置过多、过滥，且其中有相当一部分不是用来办公，而是上网聊天、游戏、炒股甚至涉黄。如一些单位，一些人手一台台式电脑、一台笔记本电脑、一台打印机、一部电话；每个办公室都有传真机、复印机、扫描仪、碎纸机、热水器等等，办公设备的过多过滥，造成办公设备的闲置浪费。
3.资产管理过乱、过散。行政事业资产散布于各个部门、各个单位，类型千差万别，由于没有专门的统一管理、运营、维护和监督管理机构，管理十分分散，管理上的分散，必然带来管理的混乱。一方面，资产管理职能的界定不清，管理职责不明确。另一方面，部分资产的产权不明，公私不清。如有的资产是出资人出资建设，单位以使用权、收费权偿还；有的是利用社会资金建设购置，单位租用的；有的是单位与单位或个人共建，以出让管理权、所有权，若干年后归单位所有；有的是利用社会资金，单位分期付款建设。由于行政事业资产管理的松散和混乱，导致产权不清、家底不明。
4.资产清核过少、过晚。随着经济发展，行政事业资产更新加速，特别是现代办公技术的应用，资产流动性加快，使用周期缩短，资产变化加速，可以说，行政事业资产随时都在发生着变化。但由于具体使用人与资产管理人的不统一、不协调，资产单位与财政资产管理部门之间的不联动，加之清产核资少、不细致，致使新增资产的不能及时反映，减少毁损的资产不能及时核销。因此，造成行政事业资产账面价值与实物及其价值不符，产生有账无物、有物无账现象，使行政事业资产存在虚高或虚低问题。
5.资产处置过低、过于随意。由于行政事业资产缺乏专门的统一的行政事业资产监管机构和管理办法，行政事业单位对更新、毁损和淘汰资产处置十分随意，想扔就扔、想丢就丢、想送就送，没有任何报废处置程序。即使处置，处置价格价值也远远低于其“剩余”价值，处置收入不上缴，甚至被侵吞私分，而且不及时核销账目，造成行政事业资产的虚存。
（二）行政事业资产损失浪费严重
一是重复投入、重复建设。如高校图书场馆、体育场馆与地方政府图书场馆和体育场馆建设。二是事业单位转制，造成行政事业资产损失。如文化事业单位转制企业。三是城市开发，拆除毁损大量行政事业单位资产。随着经济社会发展及城市搬迁或开发，给一些行政事业单位资产造成损失。四是超规模建设和利用率低造成的闲置浪费等。
（三）资产的财政效益没有发挥
行政事业资产是财政性资金长期投入积累的结果，数量庞大。但这些庞大的资产只是在默默地发挥着使用效益，其中有相当一部分资产是在闲置浪费或被流失，资产的财政效益没有发挥，体现到财政上的效益更是微乎其微。如行政事业单位的宾馆、招待所、培训中心等经营性资产，尽管在创造着剩余价值，但由于管理不到位、不严密，所创造的价值大多没有反映到财政上，有的流到单位被消耗掉，有的流入单位小金库被挥霍，有的流进个人腰包被私分。尽管，投入行政事业资产目的不为了经济效益和回报，但政府也要追求投入效益最大化、回报最大化。如2008年，山东省行政事业资产已达6300多亿元，若按10%可创造经济效益的资产每年产生10%的经济效益计算，那么每年的资产收益就是63亿元，这将是一笔极大的财政收入来源。
（四）资产价值作用没有得到发挥
目前，我国已初步形成了财政部门、主管部门和行政事业单位三位一体的资产管理体制。但如何利用资产价值、发挥资产的价值作用为政府财政服务，还没有有效的管理模式和方法，大量的行政事业资产在闲置，庞大的经济资源在浪费。
（五）资产管理成为腐败滋生的温床
行政事业资产的分散管理状态，使资产管理成为腐败滋生的温床。例如，利用购建之便游山玩水、贪污受贿和挥霍浪费；利用价格吃拿卡要索取回扣中饱私囊；利用虚开发票私设小金库等；利用处置闲置废旧资产之际，私分、私存处置收入；等等。
三、加强行政事业资产管理的思路
资产管理是财政三大管理职能之一，与预算管理、财务管理相辅相成。针对当前行政事业资产管理中存在的问题，必须改革行政事业资产管理模式，建立起产权清晰、配置优化、使用高效、处置规范、监督有力的资产管理新模式，实现管理规范、运营科学、保值增值、服务财政、还原财政的目标。通过加强和完善行政事业单位资产的管理、运营和监督体系，以优化资产配置，提高资产利用率，确保国有资产的保值增值，减少重复建设和投资。同时，进一步扩大财政收入来源，拓展融资渠道，缓解财政压力，使资产价值还原财政，实现财政投资回笼，进而增强财政保障能力和提高财政精细化管理水平。
（一）科学行政事业资产运营，增加财政收入
1.掌握“家底”，革新行政事业资产管理模式。首先，要摸清家底、掌握家产。通过建立和完善行政事业资产管理信息系统，全面准确掌握资产规模数量，确保资产的真实准确。其次，改革行政事业资产管理方式。不掌握资产的管理权，就难以统筹处置权，资产的价值作用和整体规模效益就难以发挥。因此，要组建行政事业国有资产管理运营中心，成立产权交易中心，专门负责行政事业单位资产的管理、监督、运营和交易，实现对行政事业资产的统一管理、统一调剂、统一运营、统一交易，提高行政事业资产管理效益，减少财政投入，促进财政增收。
2.实施分类管理，集约化经营。行政事业资产是保障国家机器运转、为公众提供公共产品和服务的物质基础，数量大、类型多、分布广，运行规律复杂，管理难度大。因此，要加强资产管理必须按照分类管理、区别对待的原则，进行集约化经营。其一，要严格控制办公用资产购建。对行政事业办公用资产的购建，要严格按照人均办公面积，严禁超标准建设和配置办公场所及设备。尤其是学校、医院、科研院所设备仪器，应根据区域规模、业务量大小、服务人口多少来购建和配置，同时要强化使用单位和具体使用人维护责任。其二，对办公用之外闲置资产实行统一调剂使用、集中经营。对闲置资产要统一管理，通过建立资产资源储备库，统一调剂使用，从而减少行政事业资产的重复建设，节约资源和财政投资。对优势地段的闲置资产，可以租赁经营，收益上缴财政。其三，对经营性资产应一律收归国有。不管是办公用资产，还是经营用资产，都是利用财政性资金建设或购置的，其所有权都属政府，其管理权都应属财政，单位拥有的仅仅是使用权和管理维护责任。因此，除对推向市场的事业单位（自收自支事业单位）以国有资产使用费形式按资产占用量缴纳国有资产收益外，对行政事业单位经营性资产一律收归国有，如行政事业单位所属的宾馆、招待所、培训中心、门面房等经营性资产，实行统一经营或租赁，统一维护，收益全部上缴财政，从而扩大财政收入来源，增加财政收入，实现政府投资收益最大化。
（二）充分发挥资产价值作用，扩大政府融资渠道，缓解财政压力
行政事业资产是国家机器、行政事业单位运转的基本保障和物质基础，其既具有实物形态，也有具体的价值，资产、资金可随时相互转换，具有显著的价值作用。因此，应充分挖掘利用资产的价值作用和转化功能，为政府和财政服务。政府应利用行政事业资产建立融资平台，通过向金融机构抵押或担保的形式进行融资，缓解地方政府财政压力，为加快地方经济发展服务。如在城市基础设施建设或高速公路建设方面，在政府财政一时难以保障资金供给的情况下，可以通过利用行政事业资产进行融资，保障政府职能和发展目标的实现，缓解财政支付压力。
（三）实现资产的共建共享共用，减少财政投资，节约社会资源
对行政事业资产实行共建共用共享，能够减少政府财政投资，节约社会资源。一是政府主导吸引社会资金建设。如对社会公共资源或设施建设，可尝试以出让冠名权、广告权的形式，吸引有实力的企业参与或联合开发建设，共建共享共用，互利双赢，以减少政府建设投入，节约财政资金。如对图书馆、体育场馆、文化场馆、健身路径、活动中心等公共设施或公共场所。二是相关单位共建共用共享。如对行政事业单位大型通用设备应根据人口规模和人均占有量来配置，以保证服务规模与设备拥有量的协调统一，并建立大型通用仪器设备信息库，实现区域内的共用共享，杜绝重复购置，提高资产利用率，充分提高行政事业资产资源的经济效益。三是联合共建。如对图书馆、体育场馆，应与高校等单位联合共建，共用共享，以避免分散投资利用率低问题，最大限度地避免闲置浪费。通过共建共用共享，可以减少重复建设和重复投资，避免行政事业单位资产的闲置浪费，节约社会资源。
（四）加强行政事业资产监管和维护，确保保值增值
1.强化行政事业资产管理监督责任。财政部门、主管部门和行政事业单位是资产的共同管理、监督和维护者，行政事业资产所有权属政府，财政部门行使管理经营权，主管部门具有监督权，行政事业单位拥有使用权，同时也有管理维护的义务。因此，要进一步明确财政、主管部门、行政事业单位的责任，明确资产管理的职能分工，并建立责任追究制度，实现单位与财政的互动和联动，共同管理好、维护好、经营好行政事业资产。
2.加强资产信息管理，确保更新及时、数据准确。对行政事业资产数据信息，要及时根据资产增减变化情况做好资产的登记造册，及时更新资产信息数据，并定期进行清产核资，确保行政事业资产的不重、不漏、不虚，确保资产信息数据的真实准确。
3.加强行政事业资产的处置管理。要改变过去更新淘汰、报废资产的处置方式，如更新下来的办公设备、更新或报废的车辆、淘汰的设备仪器等，要由行政事业资产经营中心统一竞标处置，按照先收缴、再评估、后竞拍的程序进行处置，收益全部缴入国库，还原财政。从而杜绝行政事业单位处置资产价值过低、过于随意的问题，最大可能地提高国有资产处置收益，增加财政收入。
（五）把资产管理与预算管理和财务管理有机结合，提高资产精细化管理水平
预算管理、财务管理、资产管理共同构成了财政管理系统。因此，做好资产管理文章，应把资产管理与预算管理和财务管理有机结合起来，提高财政管理水平。首先，资产管理与预算管理相结合。无论是用预算内资金，还是用预算外资金，行政事业单位购建资产需预算安排的，要把行政事业单位资产状况作为重要依据，确需安排的，经政府和有关部门许可后，列入部门预算，没有计划、没有安排，不得随意添置，以节约财政资金，避免重复投资、重复建设。其次，资产管理是与政府采购制度相结合。预算中安排购建项目资金的，要同时编制采购预算，按项目进度统一集中实施政府采购，提高资金使用效益，避免分散自行采购中的不正之风。最后，资产管理与国库集中支付制度相结合。根据采购合同，以国库直接支付的形式将资金直接支付给承建单位或商品劳务供应商，避免截留、挤占、挪用等问题的发生。通过三方面的结合，实现预算管理、财务管理和资产管理的有机结合，形成相互制约、相互监督、共同提高的财政管理监督体系，进而提高财政精细化管理水平。