蓬莱市财政局 司君强
长期以来，行政事业单位重财轻物，资产购置不计成本，致使财政资金紧缺与资产低效运转并存。实施部门预算后，虽然一定程序上约束了资产随意购置行为，但由于缺乏科学合理、操作性强的资产配置标准和有效的资产购置制约手段，部门单位资产配置不均衡、不合理的现象依然存在，财政部门对资产配置的宏观调控作用及“盘活”闲置资产的职能依然不能得到有效发挥。开展资产配置管理，完善资产购置标准、细化资产购置预算、严格资产购置审核程序，是健全资产管理体系、促进单位强化资产管理的基本要求，是科学编制部门预算，杜绝超编制、超标准购置的重要手段，是控制财政资产购置支出，提高财政资金使用效率的重要途径。各级各部门要从深化财政体制改革，实现财政精细化管理的高度，充分认识加强资产配置管理的重要性和必要性。
一、资产配置管理中的问题及原因分析
制定科学合理的资产配置标准体系是实现资产管理与预算管理相结合的前提。对行政单位和不同性质的事业单位应根据实际情况分别建立相对统一的具体，科学、合理的国有资产配备标准是加强资产管理、预算管理的基础。必须认识到制定配置标准是一件非常复杂、困难的工作，它的复杂和困难主要体现在以下八个方面：
1.资产管理与预算管理脱节。从目前行政事业单位资产管理实际情况看，资产管理基本上还处于就资产论资产的阶段。行政事业单位资产管理是我国财政管理的一个重要组成部分，预算管理是行政事业单位资产管理的重要手段，因此，资产管理与预算管理两者是相辅相成、密不可分的有机结合，两者的结合既有利于有效地开展资产管理工作，也有利于深化预算管理体制改革，科学编制财政部门预算。资产管理如果脱离了预算管理，资产管理就如同“空中楼阁”很难落到实处。虽然部门预算实施以后，在一定程度上对各部门单位资产的随意购置起到了约束作用，但是，预算编制与单位实际情况的结合还不够紧密，主要表现为财政部门在编制部门预算时对资金“盘子”考虑得比较多而对单位是否确实需要配置资产考虑得比较少，导致在资产配置环节预算约束力差。
2.资产配置苦乐不均。目前行政事业单位国有资产配置不均衡、不合理的现象比较普遍，特别是房产的配置问题已经成为目前国有资产配置中比较突出的问题，例如，蓬莱市检察院、蓬莱市残疾人联合会、人防办等单位都有大量房屋对外出租。造成这种现象的原因：一是缺乏科学合理、操作性强的资产配置标准，现有的资产配置标准大多存在不符合实际、约束力不强、盲目搞“一刀切”等问题，指导性、可操作性不强；二是资产购置资金来源的多样性，这些来源包括财政拨款、单位自有资金、上级补助资金等，自有资金多、资金来源渠道广的单位配置的资产往往比其他单位多；三是资产配置的无偿性，由于多配置资产不需要单位额外付出代价，导致单位无限度的争资金、争项目；四是财政部门的资产调剂职能难以发挥作用，按照目前的行政事业单位国有资产管理体制，资产的占有、使用和处置的权力实际上都在占用单位，导致了国有资产事实上的部门化，成了“单位”的资产，使得财政部门对资产配置的宏观调控作用以及将闲置资产“盘活”的职能处于非常尴尬的境地。
3.对与资产相关的收益管理不规范。由于对与资产相关的收益管理不规范，受利益机制的驱动或为谋取小集团利益，单位有盲目增加资产配置的冲动。行政事业单位占有使用的国有资产，是单位履行职能和发展事业任务的保障，其所有权属于国家，相应的收益权也属于国家。近年来，部门预算和“收支两条线”等各项财政改革的实施和不断完善，在保障国家对行政事业单位国有资产的收益权，规范收入分配秩序等方面起到了一定的积极作用。财政部于2006年出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）中对行政、事业单位利用国有资产取得的收益管理作了规定，为规范收益管理提供了政策保障，但是由于其触动的是各单位的既得利益，现实操作中存在一定的困难。从2008年开始对蓬莱市行政单位、财政补助事业单位（全额预算管理事业单位）出租房产实行审批制和统一合同文本，取得的收益全部纳入预算管理，走出了规范国有资产收益管理的第一步，但是对于财政适当补助事业单位（差额预算管理事业单位）、经费自理事业单位，由于这些单位的情况比较复杂，目前还没有形成明确的操作办法。
4.固定资产的种类繁多。2007年开展的全国行政事业单位资产清查工作中，财政部将固定资产分为土地、房屋建筑物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、电子产品及通信设备、仪器仪表、文艺体育设备、图书文物及陈列品、家具用具及其他等11大类，涉及具体的固定资产则达600多个。这么多的固定资产不可能都有相应的配置标准，至于其中哪些应该有相应的配置标准，目前尚无统一的认识。以往的配置标准主要针对的是房屋建筑物、通用设备、交通运输设备、电子产品及通信设备、家具用具及其他等类别中的常用固定资产，但是对一些大型的专用仪器设备的配置未作规定，而事实上，这些大型的专用仪器设备往往价值很高，动辄几十万元、上百万元，由于利用率低，它产生的效率却与它的价值不匹配，如果配置标准不包括专用仪器设备的配置标准，那么这个配置标准也是不全面的。
5.没有可参照的量化指标。行政事业单位人均占有资产合理性的研究和界定，没有可参照的量化指标，是行政事业国有资产管理工作中的一个难点。
6.配置标准要数量、金额标准兼有。一个完善的资产配置标准应该既包括数量标准，又包括金额标准，比如房屋的配置，既要规定建筑面积标准，又要规定单位造价。
7.配置标准要考虑人员性质、工作职能等多种因素。不同的行政事业单位的工作性质和职能存在较大差异，同一个单位中不同岗位的工作人员对资产配置的要求也不尽相同。特别是当前事业单位的性质、工作职能差距较大，对资产配置的要求也大相径庭，比如学校、医院等。即使是行政单位，有些行政单位设有办事大厅，则它对办公用房、办公设备的配备要求肯定比不设办事大厅的单位要高。再如在同一单位中，专门从事文字工作的工作人员，对于向电脑、打印机等设备的配置要求要比一般工作人员要高。同时，配置标准还要考虑人员的行政级别的高低。
8.配置标准需要不断更新、调整。配置标准的制定不是一劳永逸的，因为这个标准应该随着人民生活水平的提高、经济的发展以及物价水平的变动而不断调整。
二、因地制宜，分类制定配置标准
考虑到上述现实困难，我们认为该标准的制定不能要求一步到位，既要坚持原则性又要考虑灵活性，采取“先一般后特殊”、“先试点后全面推开”的方法，具体来说：
1.制定资产配置管理办法需要做好前期工作。首先要在制度上明确对资产配置进行管理的地位和作用，明确有关单位的职权和义务，保证资产配置管理各项措施的顺利实施。建立科学、合理、统一的行政事业单位资产配置管理办法，是加强行政事业单位国有资产管理的重要手段，是解决资产配置中存在问题的制度保障。该办法的制定重点要考虑以下三方面：一是财政部门内部的职责分工。该办法涉及财政部门内部主要是资产管理部门和预算管理部门，他们各自的立场、角度应有所区别：一方面，资产管理部门须认真分析行政事业单位存量国有资产的现状及其履行工作职能的需要，审核资产配置的合理性；另一方面预算管理部门须根据财力情况审核资金的可能性，两种分析结果的结合，就能产生科学、合理的资产配置方案。二是资产配置的审批程序。行政事业单位需要购置资产的，应当按照预算管理级次和行政隶属关系依次报送主管部门和财政部门审批，程序一般应为：在年度部门预算编制前，行政事业单位资产管理部门会同财务部门根据资产存量，提出下一年度资产购置计划报主管部门审核；主管部门根据行政事业单位资产存量状况和有关资产配置标准，对资产购置计划进行审核后报财政部门审批；财政资产管理部门根据相关规定和标准对各行政事业单位的资产购置计划是否符合配置标准进行逐项、逐件审核论证，财政预算管理部门结合资金安排情况进行审批，审批同意后作为批复部门预算的依据。三是充分发挥财政部门的资产调剂职能。资产调剂是优化资产配置、提高资产利用效率和财政资金使用效益的重要手段，是对预算配置资产的补充，资产调剂如果运用得当，可以不断优化资产配置。财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。实际操作中，财政部门经常会碰到各种临时性机构需要短期配置资产，举办大型会议、活动需要临时性配置资产的情况，对于这些临时性资产配置，完全可以通过调剂、借用、市场租用等方式解决。
2.建立存量资产与增量预算挂钩的机制。就是要把好资产管理入口关，从源头上规范资产配置，要以存量资产制约增量预算，这是解决资产配置中存在问题的根本出路。一个单位，需要配置什么资产、如何配置，应该充分分析这个单位的存量资产的状况以及履行工作职能的需要，并将两者进行科学的匹配，匹配的过程就是增量预算编制的过程。建立存量资产与增量预算挂钩的机制的作用：一是提高资产的使用效率。对存量资产进行分析，充分了解资产的状况，提出固定资产购置、配置的方案，并通过预算管理来促进方案的实施，保证固定资产配置合理，最终提高资产的使用效率。二是为预测未来资产购置经费提供依据。财政部门通过对行政事业单位的存量资产的数量、状况、分布情况等的分析，可以对未来几年需要配置的资产总量进行测算，再以此为依据进行经费测算，为科学安排预算提供参考。
3.配置标准要有一定的弹性。这里的弹性是指对某一特定资产，配置标准可以设定为一定的区间，即上限和下限。如对于办公用房的配置，人均建筑面积（或使用面积）可以规定为6～8平方米，如果一个单位人均办公用房小于下限5平方米的，应给予增加，否则将影响其职能的履行；相反，如果一个单位人均办公用房大于上限6平方米的，应予以减少，腾出部分办公用房进行调剂，而人均办公用房处于6～8平方米之间的，即认为是符合配置标准的。
4.制定标准要“先一般后特殊”。所谓“先一般后特殊”应分两个层面：第一个层面为资产层面，就是先对一般的、常用的资产制定标准，待这部分资产管理起来以后，再逐步覆盖到专用设备等特殊设备，而对重点固定资产、大宗设备等应制定单项标准或额度；第二个层面为单位层面，就是先对工作性质单一、相似的单位制定标准，比如行政单位的情况大体类似，可以先对行政单位制定配置标准，对于一般的事业单位，可以参照行政单位的标准执行，而对于学校、医院等特殊的单位，可以在其他单位经验的基础上，个别研究，逐步规范。
5.配置标准的执行应“先试点后全面推开”。“先试点后全面推开”就是先选取几家有代表性的单位试点，取得经验后再全面推开，采取这种方法可以在试点时发现问题，在全面推开前找出解决办法，大大减少改革成本。
6.配置标准的执行要强制性与指导性相结合。因为实际操作中，会有许多意想不到的情况出现，如果配置标准出台后就必须强制执行，也是不符合实际的，正确的做法应该是当某些特殊情况出现后，应在坚持配置标准原则的前提下，允许“特事特办”。
7.配置标准应随着经济社会的发展而相应调整。配置标准应该根据形势和工作变化及时调整，不断完善。
为此，我们应该与先进地区加强交流，相互学习，共同探讨，积极探索建立符合行政事业单位职能工作需要的资产配置标准体系，真正实现以制度规范管理，以标准规范行为。
三、进一步夯实资产配置管理工作，规范操作流程
蓬莱市对资产配置十分重视，计划分三步实施《蓬莱市行政事业单位国有资产配置办法（试行）》。
1.加快行政事业单位资产管理系统建设。充分利用建成的信息系统资源，及时反映单位资产存量、分布和使用情况，为资产配置试点工作提供信息支持。
2.建立健全资产配置的审批制度和流程。积极参与部门预算的编制审核，对行政事业单位资产购置，必须经过“单位申报——主管部门审核——财政部门审批”流程后纳入部门预算，对有规定配备标准的资产，要按照标准进行配备，对没有规定配备标准的资产，要从实际出发，从严控制，合理配备。
3.加强部门协调配合，积极争取部门支持。对无配置计划的资产购置，主管部门加强监督管理，相关部门不办理购置手续，确保资产配置计划落实到位。