山东省地税局财务管理处 王纳纳 王娟 徐健
一、我国目前资产管理与预算管理现状
（一）预算安排与资产存量管理存在目标差异，关联程度较低，监控难度大
从当前预算管理和资产管理机制上看，财政部门的预算安排与各单位资产存量关联程度较低。目前的预算管理模式仍然是以收入和支出控制为重点的传统管理模式，即以控制收支为主，在预算编制中偏重于控制收入和支出的增长幅度与数量，在预算执行中强调按照预算规定的项目和数额执行支出，以控制超支为管理重点。而现行的行政事业性国有资产监督管理制度基本上是建立在计划经济体制之上的，资产管理理念重点在于资产的后期管理和实物管理，“保证国有资产完全完整，防止国有资产流失”是其最大目标，对资产的前期配置、后期绩效评价以及对资产的价值管理等重大问题长期缺乏研究。预算管理对资产的监督和控制最多只局限于增量控制上，而对存量资产的使用状态、实际价值和使用效率难以实行全面的管理。在这种存在目标差异的管理模式下，预算管理的主要目标是当年预算收支活动的合规性，而支出活动结束后形成的那些资产，尤其是固定资产，还有那些与预算支出没有直接关系的资产（如土地等）的管理，往往成为财政部门力所不及之处。
（二）资产管理部门重预算、轻资产，资产配置“苦乐不均”，存量资产使用效率低下
当前国有资产管理体制，资产的购建、配置、占有、使用和处置的权力都在占用单位，造成了国有资产事实上的部门化。由于未建立资产预算制度，现行的资产预算安排只是采取基数加增长的方法，而不是以各单位存量资产的数量多少、质量优劣以及分布类型为依据，因而资金投放存在较大的盲目性，国家对由预算资金所形成的行政事业单位国有资产也缺乏相应的绩效考评机制，对资产的完整性和使用绩效等缺乏统一的考核标准和考核方法，没有建立起有效的激励约束机制和考核评价制度，造成大多数单位没有树立起成本意识，在自身部门利益的驱动下，热衷于争经费、重购置，而对资产的使用效益状况很少顾及，结果造成资产的重复购置和闲置。同时当前预算管理模式缺乏公平合理的国有资产配置标准、定额标准以及资产购置资金来源的多样性，没有考虑存量资产的盘活和优化，国有资产随意购置和重复购置现象比较普遍，加剧了预算分配的不公平和资产配置的不平衡，存在“苦乐不均”现象。
（三）预算执行结果缺乏考核，约束力差
在预算执行过程中，由于缺乏预算控制机制，预算执行的约束力偏弱，造成行政事业单位普遍存在预算管理意识薄弱的问题，预算执行过程中变动或调整具有随意性，对资产预算执行情况缺乏足够的重视。一方面，年度结束后，由于缺乏科学的考核意识，行政事业单位很少对预算执行情况进行后期的分析和评价，许多单位对“预算资金投向是否正确，资金使用效益如何，资产购置是否科学，资产配置或处置是否合理”等预算管理中的重要问题没有一个确切的了解，预算应有的作用被削弱。另一方面，虽然一些单位的确存在相应的预算效果考核评价环节，但其考核形式远大于内容，普遍存在着考核指标不明确，预算执行结果未与相关责任部门或人员的经济责任相挂钩等问题。此外，在遇到项目开支可能会超过预算标准时，往往不顾预算计划而是强行突破追加预算，购置费用得不到及时控制，预算失去了严肃性和可控性。
二、资产管理与预算管理相结合的重要性与必要性
（一）可以提高资产配置的合理性和公平性
预算管理与资产管理二者互为前提和基础，密切相连，预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的落实和延伸。财政预算是国有资产形成的主渠道，行政事业单位国有资产的购置、运维和价值补偿主要依靠预算安排来实现。预算安排是否合理，决定着事业资产配置的公平与否以及事业单位资源的利用效率。目前，各单位资产占有量差别较大，人均资产也参差不齐，导致占有资产量多的单位就会有较多资产收益的不公平现象，同时部分单位资产只进不出，很多资产已经发生了盘亏或达到报废的标准而不申请处置或报废，账面资产与实物资产不符。通过预算管理与资产管理相结合的管理模式，可以压缩不必要的资本性支出，减少资产重复购置、闲置和浪费，优化资源配置，可以加强存量资产管理使用的计划性，最大限度利用现有资产，调剂使用闲置资产，提高资产使用效益，同时克服了长期以来存在的“重建轻管、重钱轻物”倾向，是提升行政事业单位资产管理水平和财政预算管理水平的内在要求。
（二）可以深化预算改革，细化预算编制
预算管理与资产管理的实质是资产增量管理与存量管理的关系。要实现以存量制约增量，以增量激活存量的资产管理思路，资产管理与预算管理相结合是必然趋势。在预算编制阶段，资产使用部门应在分析资产存量以及使用状况的基础上确定本年新增资产的详细计划报告，为预算部门编制预算草案提供准确可靠的依据。预算编制完成后，预算部门将正式预算中的资产预算信息反馈给资产使用部门，作为本年度资产管理和购置的基本依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在进行资产采购过程中，应将采购进度和资金拨付情况实时地传递给资产管理部门，同时，资产管理部门要及时监控跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行和资产调剂提供参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门全面总结分析资产的动态管理情况，形成期末资产报告，与决算报告相互印证，达到提升事业资产的管理水平和促使部门预算编制更加科学的根本目标。
三、资产管理与预算管理相结合的几点建议
（一）对行政事业单位的固定资产和无形资产实施计提损耗的政策，促进资产管理与预算管理科学统一
在现行事业单位会计制度中，事业单位的固定资产不计算损耗，固定资产从购置、建造完工入账到报废，会计账面始终反映的是原值。这样，使得固定资产的账面价值与实际价值产生差异，并随时间的推移其差异越来越大，导致账实不符。计算、计提资产损耗，有以下好处：
1.能够如实反映行政事业单位的净资产情况。行政事业单位的固定基金和专用基金均属于净资产，是国有资产的重要组成部分，行政事业单位对其拥有充分的使用权。同时行政事业单位的固定资产与固定基金是相互对应的，固定资产在使用过程中的损耗不抵减资产原值，固定基金也不随之变化，造成行政事业单位净资产的虚增，其提供的净资产会计信息也会失真。对行政事业单位的资产应采用计算损耗政策，增设“损耗”科目，计算损耗时，借记“固定基金”科目，贷记“损耗”科目。这样，能够客观真实地反映事业单位的净资产数额及其构成。
2.能够准确客观地反映行政事业单位的资产总量，为科学编制部门预算提供可靠依据。通过计算固定资产损耗，以损耗抵减固定资产原值，反映资产在使用过程中的价值折损，使固定资产的账面价值与实际价值相互一致，在会计报表中，资产总量中的固定资产是净值，而不再是原值，从而反映出的是事业单位真实准确的资产数额，为预算资金安排的方向和投入的额度提供最真实准确的依据。
3.有利于树立行政成本意识，降低行政运行成本。目前行政事业单位不计算盈亏，固定资产不算损耗，很多单位在购置和使用资产时没有树立起行政成本的意识，普遍存在着重购置、轻管理现象。这些单位只注重伸手要钱购置资产，却不重视资产的管理和合理使用，不重视挖掘存量资产潜力，家底不清，闲置浪费，损坏丢失，造成国有资产流失和行政成本的增加。从全局角度看，部分行政事业单位一方面经费紧缺；另一方面又贪大求新，重复购置，低效使用，不能统筹安排，调剂余缺，物尽其用。通过计算固定资产损耗并将其纳入行政成本中，可以促使行政事业单位树立成本意识，加强存量资产管理，减少盲目采购，节约资金，提高资产使用效率和效益。
（二）建立科学、统一、规范的资产配置标准和资产调剂制度，大力推行“公物仓”的建设
1.制定科学合理的资产配置标准，是行政事业单位国有资产预算管理中十分重要的基础性工作。在制定国有资产配置标准时，遵循以下原则：
（1）资产分类标准科学性。首先要根据行政事业单位的职能和存量资产情况科学划分通用资产和专用资产，按照通用资产统一配置、专用资产按需配置的原则确定统一的标准。总体而言，行政事业单位大部分资产都具有通用性，只是根据单位规模大小存在数量上的差异。因此，同一地区、职能相近的行政事业单位所需通用资产，应由主管部门根据以往经验数据制定统一的资产配置标准。另外，由于部分行政事业单位的职能具有特定性，所提供的公共服务具有专业性，对资产的配置也会有特殊要求。比如公、检、法、学校、医院等会有特殊的资产配置要求，这类专用资产应根据单位职能需要的具体情况制定差异化的配置标准。
（2）重大资产配置标准细致性。要特别对楼堂馆所、公务用车以及贵重通用设备和专用设备等重要固定资产制定具体细致的标准。
（3）资产配置标准差异性。不同地区行政事业单位的资产配置应有所区别。实践中，可以将中央、省、市、县标准分开制定。地方政府可以根据当地经济状况，行政事业单位资产技术水平及资产普及程度等因素制定地域性的资产配置标准。国有资产配置标准一旦制定颁布后，各单位必须严格执行，资产主管部门应对其资产配置情况加强监督和管理。
2.建立规范、高效、便捷的资产调拨制度，节约使用预算资金。行政事业单位国有资产调拨是优化国有资产的配置、提高国有资产利用率和财政资金使用效益的重要手段，是对预算配置资产的补充。财政部门和上级主管部门根据各行政事业单位的职能和提供公共服务的质量、数量情况，监督和激励事业单位充分利用现有资产，运用调拨手段不断优化资产配置。在资产调拨流程设定中，要充分考虑到便捷、高效的要求，对同一系统内部单位之间的资产调拨，要体现主管部门优化本部门资产配置的职责和权利，给予其充分的自主权，由主管部门主导和具体实施，并报财政部门备案。对跨部门、跨地区的国有资产调拨，只要符合各地区的资产调拨制度，征得两地财政部门和资产管理部门的同意，由财政部门审批后即可执行调拨程序。
3.与财政预算管理相结合，大力推行政府“公物仓”建设。财政“公物仓”制度，就是对大型活动和临时机构所需物资设备由公物仓根据需要集中购置、统一配置，对能由公物仓调配的物资，由公物仓调配。公物仓内物资设备不能满足需要确需购置的，由公物仓代为购置，调拨单位使用。设备使用结束后，设备物资不归承办单位所有，交回公物仓，以备其他活动或单位之需。对未按期交回的单位，公物仓按照标准收取占用费或原价转让使用单位，占用费和转让价款从该单位年度预算经费中抵扣，以此督促单位及时上交物资设备。收取的资金用于补充购置其他需调配的物资。与自行购置新的设备资产相比，从公物仓调配的设备物资手续简单，程序便捷，节省了时间，满足了部门急需。同时使用调配的物资节约了单位开支，既不占用单位经费，又减少了保养、维护等开支，提高了资产的使用效率和效益，节约了财政资金，有效降低了运行成本。
（三）细化部门预算编制内容，强化预算执行过程中的监督检查力度
预算安排是资产形成的主要资金来源，预算的科学性和合理性直接关系到资产配置的合理性和使用效率。因此要细化预算编制内容，做好资产的预算管理，从源头上把好资产的入口关。在预算编制初期，预算部门对资产配置的必要性和有效性进行综合评价，提出各单位资产预算的具体内容和计划。各单位资产购置一律实行预算管理，严格按照预算进行采购。对于金额比较大的资产购置项目，在采购之前还应提出申请，经预算部门和财政资产管理部门同意后方可实施。各单位在执行预算中，原则上不得突破和变更。对于临时急需且年初又未做预算安排的项目，在不突破总预算的前提下调拨使用，确实无法调拨的，按照规定程序进行预算的追加调整工作。
财政、审计、单位主管部门应相互协作配合，对各单位资产使用情况进行监督检查，对预算执行情况进行跟踪考核。建立资产预算执行情况报告制度，跟踪资产预算执行结果，对不执行预算制度、超预算项目、资产配置超标、未经审批擅自购置国有资产等违规、违纪行为，按照国有资产管理的相关规定进行处理，并追究有关人员的责任。