莱阳市财政局 位正杰
行政事业资产，是党政机关和事业单位履行职能，发展社会事业的重要保障。做好新形势下行政事业资产管理工作，必须深刻领会党的十七大提出的完善各类国有资产管理体制的重大决策精神，加快确立我国特色的行政事业资产管理模式，创新制度体系建设和信息系统载体建设，全面提高管理水平。
一、遵循行政事业资产内在规律，确立中国特色的管理模式和理念
2006年7月1日，《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》）正式实施，这是我国行政事业资产管理上的一件大事。一方面，《办法》对我国行政事业资产管理（以下简称资产管理）工作作了总体规划，有利于改变我国资产管理混乱局面；但另一方面，《办法》对基本管理模式没有定位。通过对国内部分地区的成功改革模式，以及国际发达国家四种基本管理模式的深入对比思考，笔者认为：现在最要紧的是综合吸收国内外先进经验，形成中国特色的资产管理模式，并在尽快论证后，从法律高度对资产管理模式做出明确规范，同时对管理理念进行进一步提升。只有这样，才能切实提高整体管理水平。
（一）确立先进资产管理模式的紧迫性
我们知道，《办法》是初次拟定统一规章，并且有的管理模式正在探索之中，因而对基本管理模式没有一步定位，这可以理解。但是，基本管理模式的确立、专门管理机构的建立和管理观念的提升，恰恰是做好资产管理工作最重要的前提；而且《办法》已实施4年，管理模式又探索了4年，因此对基本管理模式的选择也到了可以有所定论的时候。与此同时，加强、改革资产管理工作日渐紧迫，各级领导、专家有的从适应社会主义市场经济发展、深化行政事业管理体制改革、完善公共财政、预防和治理腐败行为方面，有的从降低政府运行成本、理顺收入分配关系、建设节约型社会等方面，就当前经济社会发展迫切要求加强资产管理进行了精辟阐述，笔者不再赘述，还有以下看法：
1.改革的步伐与成本。当今，我国经济社会发展非常快，发达国家100～200年的发展成果，我们国家50年以上可以完成，与此相适应，各项事业改革也在加快。不少改革，在改革体制还未充分完善的情况下，又要进行新一轮变革，这是经济社会的需要。但是在可以预见、条件允许情况下，要尽可能地把改革步伐迈得大一点，不但可以改变被生产力绑架而被动进行改革的局面，还可以让生产力提前解放，引领经济快速发展，从而减少巨大损失，发展得更快一些。为此，我国资产管理改革可以发达国家为参照，实现改革的大步伐。
2.管理与发展的巨大反差。按照经济社会的发展水平、速度，我国经济达到或接近发达国家的时间，为时不长。然而现在，我们的资产管理工作却呈现出严重问题：家底不清、账实不符；闲置浪费、效率低下；管理不善、流失严重；配置不均，使用不公；隐没收入，缺乏约束。这些问题的产生，归根结底是由于我们的管理还存在着体制不顺、意识淡薄、制度不全、预算脱节、手段落后等深层次问题没有得到根本解决。因此，要改变这种管理严重落后的局面，必须在改革方面下点“猛药”，大力借鉴发达国家的先进经验和模式。
3.借鉴发达国家模式的可行性。2000年以来，我国部分地区就资产管理改革进行了有益探索，改革所运行的模式，与许多发达国家管理模式相近，而且成效良好。国内众多政策专家、国务院发展研究中心对此给予了肯定，因此我们可以统筹国内外先进经验，尽早从法律高度对我国的管理模式做出规范。
4.资产管理的性质转变。《办法》规定，资产管理范围已从固定资产扩大到流动资产、无形资产等所有资产，而非传统意义上的“实物资产”。因此，除了内涵、技术、手段不同，资产管理的外延范围已接近或等同于财务管理、预算管理，资产管理已直接成为财务管理一部分。如果改革晚一点，损失将是巨大的。因此，必须按照科学发展观要求，果断地对管理模式进行根本改革。
（二）中国特色管理模式的选择
1.基本管理模式的选择。国际发达国家公有资产管理模式主要有以下四种，笔者认为，我们应统筹考虑各模式先进有益的、适应国情的模式，总体上应参照德澳模式，建立“财政部门——直属局”的资产管理基本模式。
（1）日韩模式：财政部门——主管部门。财政部门负责政府资产的综合管理，主管部门负责资产的具体管理。财政部门主要负责各主管部门提报的资产购置、处置的预算审核。该模式的优点是，财政部门具体管理负担少。缺点是，由于存在“部门牟利”动机，主管部门容易放松对所属单位的资产管理，造成日常监管不作为，“资产部门化”，资产闲置或浪费流失；而且财政不参入对大宗资产的直接管理，也使综合管理不够丰富。
（2）美加模式：财政部门——专门机构。财政部门负责综合管理，主要制定统一的政府资产管理制度，并负责公共资产预算管理；资产管理机构独立于财政部门，负责公共资产的具体管理，专司政府的物资采购和供应、动产管理、闲置资产管理，以及车辆、房屋的购买和租赁，此外还提供工程设计、房屋修缮等服务，管理呈现专业化、一体化、后勤化特点。这种模式需要高度发达的市场经济，完备的法制体系，崇尚的法制观念。其优点是，独立机构的专业化、一体化管理，保证了资产管理务实、高效，节约了大量财政资金。现在，我们除了需要加强法制体系建设外，还要在实际操作中加强源头约束，加强资产管理与预算管理的结合，这个结合点无疑属于财政部门，因此该模式总体上不符合我国的现实情况。
（3）德澳模式：财政部——直属局。首先，财政部门负责制定统一的资产管理制度，并通过下设的资产管理局实施具体管理，具体管理对象是土地、房屋、车辆等政府重要的固定资产（包括相应的维修保养）；其次，财政部门负责资产的预算管理，并对一些重要的固定资产出售，公有资产大型修缮和工程改造进行审批，有权向资产管理局提出相关要求。这一模式有重大优越性：一是财政对政府重点资产实行直接监管，可直接发挥财政各职能部门的综合监管优势，反过来，也丰富了综合管理的内涵，使综合监管务实有力。二是具体管理交由财政直属的资产管理局负责，在加强财政宏观监管的同时，减轻了财政微观管理方面的负担，有利于实现管理专业化，提高管理效率。三是尽管财政可以根据具体情况，将部分管理工作委托给主管部门，但由财政下设的直属局负责统一管理，总体上可使资产管理脱离“部门利益”的纠葛。因此从综合管理力度、效率、专业化以及反腐败角度上讲，该模式的设计是科学的，效果也是较理想的，这一模式总体上符合我国的国情。
（4）巴西模式：由于巴西管理预算的部门不是财政部门，为了与预算管理相结合，负责资产管理的联邦资产秘书处由财政部门划入预算管理部门，因此形成了特殊的“预算部——直属局”管理模式，但其管理特点与“财政部——直属局”模式相同。
2.专门管理机构的建立。我们应该在“财政部门——直管局”管理模式下，建立隶属于财政部门的专门资产管理机构，这是搞好资产管理的前提，也是国际模式和国内探索的一条重要经验。
（1）资产管理的一体化要求。现在资产管理部门的业务主要集中在资产处置环节，在资产配置、流动等方面基本没有开展业务，按照时代的迫切要求，这些职能不能缺位；而且资产管理各环节业务环环相扣，产权集中管理、资产统一运营、中介组织管理、各环节绩效评价等工作，也必须按照全面管理、联动管理的基本思想尽快开展起来。资产管理的业务量很大。例如，从长期看，有多少资产被处置，就将有多少资产需要配置。因此整个管理工作需要一个较强的综合管理机构，明确的处（科）室职能，充足的人力资源。
（2）资产管理的专业化要求。越是现代化大生产、经济发展水平高的国家，管理的专业化表现得越明显，这是任何类型市场经济社会的客观要求，而不分是姓“资”还是姓“社”。例如，澳大利亚财政部门下的资产管理机构分设了资产采购局、资产管理局、资产出售局，构成了资产从形成到处置的管理链条。我国现在也处于现代化大生产的行列，然而资产管理机构，现在仅仅只是理顺到财政部门下的一个处（科）室，这远远不能适应当今资产管理的正常需要，而且上下级管理部门错口严重，也不利于专业管理。
（3）资产管理机构模型。综合上述，国家财政部应建立行政事业资产管理司，以下各级至县市都要成立直属于财政的行政事业资产管理局，各级管理局应设立资产配置、资产使用、资产处置、资产运营、综合5个基本处（科）室。
资产配置处（科）室，具体负责资产配置标准的定期调整、资产“购置”的标准审批和定额审批，并配合预算职能科室做好资产配置的定额编制工作，配置环节的绩效评价工作；
资产使用处（科）室，具体负责各单位主要资产的日常使用状况监管，闲置和低效运转资产的认定、调剂审批，资产出租、出借、投资等的论证审批，相应有偿收入的监管，使用环节的绩效评价工作；
资产处置处（科）室，具体负责资产出售、转让、报废等业务的论证审批，资产处置收益的收入监管，处置环节的绩效评价工作；
资产运营处（科）室，具体负责行政事业资产“公物仓”的日常管理，超标、闲置、低效运转、罚没资产的调剂执行，出售、出租、出借、投资、担保、融资资产的具体运作和收入统缴入库，运营环节的绩效统计工作（可把各地已成立的公有资产经营公司职能转接到该处室）；
综合处（科）室，具体负责资产管理的综合绩效评价，资产统计，产权集中管理及纠纷管理，违法违章案件的稽查处理，中介机构的管理及专家顾问团的连通，其他综合事务管理。
（三）提升四种管理理念
1.统一管理思想。
一是财政资产管理机构上下应保持基本一致。以利于专业管理和沟通协调。
二是配套管理制度国内基本一致。现在国内省级及以下资产配套管理制度五花八门。然而不少专家从配置的非生产性、使用目的服务性、补充的财政依赖性、占有使用的公共性等方面，对行政事业资产作了详细研究，很显然，完全不同于企业资产，其共性非常明显，管理制度完全可以统一，有利于资产管理的一体化和集约化配置、处置、运营。
当然，因地区发展水平不一样，省级及以下管理制度中具体执行标准可以不一致，但管理制度应当统一。另外，各级涉密资产不应进入财政资产管理范围，应进入保密部门进行专门管理；考虑到历史、现实状况，工作的特殊性、保密性，中央部门四大机关以及军委、国防部、国安局、特殊行业等部门，应由中央四个机关事务管理局以及相关部门会同财政部制定适合本机构的资产管理制度。
三是开发统一的资产管理信息系统软件。考虑到管理信息系统软件的庞大性、技术复杂性以及各地开发软件的巨大费用等条件，应由国家财政部统一负责开发包含统一管理制度的信息系统软件，为将来各级部门交流信息，以及“金财工程”各子系统的顺利对接提供基础条件。
2.重点管理思想。首先这是一个较难界定但必须界定清楚的问题。根据《办法》规定，财政资产管理的范围比以前扩大。但是，这么多管理单位，从现金、银行存款、库存材料、众多应收应付款项，到土地、房屋、车辆等固定资产，再到无形资产，资产庞大繁杂，即使应用了信息系统协助，资产管理机构也没有精力对所有资产进行全环节管理。其次，管得多、统得死，不利于调动单位管理资产的潜在积极性。最后，若对所有资产进行管理，管理机构就会成为全能部门，既涉总预算，又管部门经费、项目预算，成为一个臃肿的、包办一切的机构，这不符合它职能定位的初衷，不但管不好资产，还会造成财政内部职能部门在资产管理上的混乱。另外，资产管理要与预算管理结合，资产管理必然与预算管理有密切联系。因此，应明确界定各职能部门、各环节的管理重点：
（1）各环节管理对象有重点。各环节管理对象相同之处，主要是重要、大额的固定资产和无形资产，如土地、房屋、车辆和超过一定限额的固定资产。不同之处主要是，在资产处置环节，增加了“流动资产损失核销”管理；资产使用环节，还包括用于出租、出借、投资、担保方面的资产，与配置环节主要以固定资产为管理对象的情形明显不同。
（2）配置环节部门职能不同。首先，管理角度不同。从资产配置环节看，财政资产管理部门主要从资产“使用状况”角度进行管理，而财政其他职能部门则从“预算”角度，即从所分管部门“履行职能”的角度进行管理。其次，管理内容不同，资产管理部门负责资产配置中的“标准”核准，当年上报的资产购置计划的审核，以及购置计划被批准列入预算后，相关资产购置的正式审批管理；管理点是资产“标准”审批，以及当年土地、房屋、车辆和超过规定限额的主要固定资产的购置审批；而财政其他职能部门应负责资产配置的“定额编制”核准，以及当年的总预算管理；管理点是主要固定资产的“价值总量”核准，以及当年“主要固定资产配置的占用经费”、“日常业务经费”、“项目总投资量”、“部门经费总量”的审批管理。
3.循序渐进思想。我们在管理模式上要超前谋划，但是在资产管理的“量”上，要循序渐进。目前，应重点加强对土地、房屋、车辆和超过限额的大型设备的监管，可有效保证重点资产的管理质量，积累管理经验。对其他资产，由主管部门、单位按各自权限进行管理，继续调动行政事业单位管理资产的积极性，减轻管理负担。随着管理机构的强化、管理制度的健全成熟，应逐步增加统一管理的资产类别，如计算机及其附属设施等大宗办公资源、一定价值的通用设备、专用设备等，从而更好地加强整体管理。当然，管理体系再健全，也没有必要把行政事业单位的资产全部纳入集中管理，这不符合重点管理思想。
4.联动管理思想。行政事业资产管理是一个系统的管理工程，要实现“完整、安全、高效”的根本任务，必须树立联动管理思想。
一是环节管理联动。资产管理具体涉及资产的产权、配置、使用、处置以及统一运营、绩效评价等方方面面工作，每一环节的管理都要按照内在规律考虑对其他环节的影响。例如，在已核准资产配置“定额编制”情况下，资产配置量要充分考虑资产处置量的大小，也要考虑资产使用中的闲置资产量和出租、出借、对外投资量；资产的使用状况与资产的处置密切相关；而资产的产权与资产配置、处置有直接联系；等等。
二是部门管理联动。财政资产管理部门要在两个层面上与其他部门保持联动：在财政外部层面，在横向上，房屋、车辆配置标准和车辆报废等管理工作要与发展计划部门、纪检部门、公安部门等密切合作，在纵向上，各环节管理要与资产占有主管部门、所属单位保持密切联系；在财政内部层面，资产“定额编制”数量，由部门职能需要决定，资产管理部门要与分管预算的职能部门密切配合。
三是信息系统模块联动。资产管理信息系统软件作为充分反映管理思想和制度的实务操作软件，要紧紧围绕资产管理各环节的联动规律进行设计，摒弃单环节管理意识，切实提高管理效率和能力。
二、加快制度创新体系建设和信息系统载体建设，全面提高管理水平
《办法》自开始实施已四年有余，据了解，现在不少地区的资产管理多在资产处置环节。原因主要是缺少各环节的配套管理制度，不便于实际操作。例如，为加强资产管理与预算管理结合，《办法》规定，资产配置要在部门预算前，由各部门申报购置计划，经财政部门审核后方可列入部门预算。但实际上，大部分地区的财政部门没有建立资产配置“定额编制”制度，不少部门的购置计划随意性大，而财政部门审核计划时，也没有客观标准依据，致使此项规定难以执行。因此，要切实搞好资产管理，必须加快做好制度创新体系建设和信息系统载体建设。
（一）在配置环节建立资产配置标准制度和定额编制制度
资产配置涉及资产运转效率，也涉及单位经费和正常运转。为减少盲目性，必须提前计划，按照调—租—购—建的配置顺序，严格程序审批。一方面，各级财政资产部门要按照国家相关规定，参照上一级财政部门制定的标准，制定适合本地区主要固定资产的配置标准；另一方面要积极配合财政其他职能部门建立主要固定资产的“定额”编制制度。只有建立了这两种基本制度，资产配置才有依据，资产超标才能裁定，资产调剂才能顺利进行；才能把资产管理同预算管理结合起来，对于从源头上抓好资产管理具有十分重要的意义。
（二）在使用环节建立使用效果评定制度和联动调剂机制
1.建立资产使用效果评定制度。重点建立车辆和设备的使用评价制度。要在资产管理信息系统中镶嵌资产使用评价软件模块，通过信息技术模块分析和现场勘查，提高工作效率，使评价制度切实可行。为全面掌握设备使用情况，应对单台大型设备设计调查表，内容要尽量量化，包括基本信息，本年度累计完好天数和大修天数，本年度累计开机时间，设备使用率和闲置率，影响使用率的原因，启用以来完成的事业任务（含收入）和科研课题等。通过统计调查，为设备的配置、调剂、处置提供客观、详细、科学的依据。
2.建立联动调剂机制。
（1）建立资产整合制度。要强化行政调剂，积极建立资产共享共用、调剂整合机制，促进资源均衡分配。要充分借助资产管理信息系统平台，建立行政事业资产“公物仓”。各部门配置资产时，应首先考虑在本部门内通过调剂或共享共用方式解决。同时，要清醒认识行政事业资产“国家所有”性质，配合财政部门搞好本地区的资源整合工作。要建立超标、闲置、低效运转等调剂资产的定期上报制度，并可给予总量指标控制，例如，每年按本部门资产总量的1%以上的资产价值作为调剂资产的上报价值量；对上报的调剂资产，要在充分利用信息系统的资产使用评价模块进行分析后，进行现场核实，最终确定调剂对象，并及时调入“公物仓”。
（2）探索资产整合的有效途径。当前，受国际金融危机影响，我国的经济发展正处于一个“调结构、转方式”的爬坡过坎阶段，财政在社会发展各方面的投入都比较大，这种情形下尤其要注意资金的使用效益，但仍有不少行政事业单位，超标、重复配置资产，其中比较严重的是车辆的购置、更新，既浪费了宝贵的财政资金，也助长了一些单位中存在的奢靡之风。针对这种情况，财政与纪检部门要密切合作，对未达到报废标准的车辆进行更新的，要从单位履行职能情况，车辆的使用状况、经费来源、配置标准、存量等方面进行严格审核。批准更新的，要采取“交旧换新”的办法，把旧车辆送缴“公物仓”，进行统一调配或运营。经验成熟后，可推广到对其他一些大宗固定资产的管理上，如购置、更新比较频繁的计算机、通用设备、闲置房产，等等，这是按照“增量激活存量”思路，创新资产整合机制的一条有效途径。
（三）健全资产处置管理制度
要对资产处置管理进行改进，建立严格的报告和稽查制度。一是对各单位上报的处置事项，财政资产管理人员必须深入实地查勘基本情况。要建立报批的“单价标准”，也要完善报批的“批量标准”。二是加强划转撤并中的资产管理，严格清查管理、交接管理。三是加强资产处置程序管理。资产处置，必须由单位资产管理部门和财务部门共同会签意见；对重要和数量、价值大的技术设备进行处置，必须有技术部门的处理意见，必要时由财政部门提请专家团进行评价，或举行听证。四是加强统一管理。探索资产处置改革，对达到标准的资产，创造条件由财政部门集中统一管理，收入统缴财政专户。
（四）建立集约化资产管理制度
要实行产权集中管理，调剂和“非转经”资产统一运营，资产处置统一管理，收益统缴国库专户的资产集约化管理，是各地改革成功的重要经验，有利于打破“部门所有制”思想，提高管理效率，符合我国特殊国情。该制度下，财政资产管理部门大有作为：一是充分利用信息系统中的配置标准、存量分析、使用评价、经费来源及预警状态等模块功能进行认真分析审核，确定资产配置、使用、调剂、处置、运营的可行性和价值。二是应用信息系统网络完成资产配置、使用、调剂、处置的审批。三是对以出租、出借、投资等方式进入经营性领域的资产，以及因超标、闲置、低效运转、处罚而调剂回笼的资产，可以由资产运营处室进行统一保管、维修，并采取置换、拍卖、转让、租赁等多种方式进行集约化运营，收益统一上缴国库专户，可有效盘活存量资产，在提高资金使用效益、促进财政增收的同时，也为政府投融资提供了一个新平台。
（五）建立中介机构管理制度
2009年，山东省对2008年度的行政事业单位资产进行了一次全面审计，部分会计师事务所审计不严，存在“流于形式”、“走过场”现象，作为主要的社会监督组织，这种审计状况，将严重影响国有资产管理质量。因此，财政资产管理部门应切实重视并加大对中介机构的监管考核力度。促进资产评估、审计、交易等资产中介机构不断提高工作质量，改进服务态度，为全面提高国有资产管理水平奠定基础。
要完善对中介机构的管理方式和考核办法。一是选择中介机构时，要在审查其资质的基础上，进行“招投标”式管理；对大范围或重大审计、评估工作可同时选择3家以上的机构参入评审，既可以提高服务质量、降低评审费用，还可对3家以上的评审结果取平均值，作为最终评审价值，最大限度地提高评审的合理性、准确性。二是建立中介机构服务评价制度。对参入评审的中介机构，每年度由财政部门和被评审部门按评价体系进行认真评价，实行末位淘汰制。三是对每年的资产统计报告，按单位总数的20%确定评审数量比较合理，这样5年可在所有单位完成一次评审。比例过大，不能保证评审质量；比例过少，如按10%评审需10年，完成全部评审时间长，容易造成“前清后乱”，而且不少物资，10年内正常报废的可能性增大，不利于审计监督。
（六）建立管理绩效评价体系
科学有效的绩效评价体系，是合理配置和整合行政事业资源的重要依据，也是激励单位做好管理工作的重要举措。作为预算总绩效评价体系的一个重要组成部分，资产管理绩效评价体系要包含科学的评价方法、评价标准和评价指标。在评价方法上，必须以行业分组比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益法为基础，采取定性分析与定量分析、总量分析与比率分析相结合的办法，进行综合分析评价。在评价标准上，可以充分借鉴西方国家公共支出绩效评价的“经济性”、“效率性”和“有效性”原则，即从资产是否以最低成本取得（或批准费用取得）、是否得到有效利用、是否达到预期目标进行评价。在评价指标上，应以证卡、报告等基础管理分值和配置方式、采购形式获得分值作为“经济性”考查指标；以资产保全率、利用率、完好率和超标率作为“效率性”考查指标；以产值成本率行业对比和相关社会效益综合分析作为“有效性”考查指标。评价结果要作为安排单位预算、考核主要负责人业绩的一项重要依据。
（七）强化监督检查制度
再好的管理制度，得不到贯彻落实都是“一纸空文”。目前资产管理中最普遍出现的账实不符、家底不清现象，与资产占有单位随意处置资产、截留坐支资产收入密切相关，反映出基本管理制度没有得到全面落实。因此，财政资产管理部门要以信息系统动态数据为依据，定期深入基层，加强对日常工作、重大事项的监督检查，是当前资产管理工作的一项重要任务。
最后，要完善综合管理体系建设管理工作，实际最终是“管人”工作，完善制度相对容易，难点最后都落在“如何管人”。中国古代和西方现代的思想家、社会学家认为，治理社会要靠法制、道德、媒体、宗教四种手段，道德、媒体舆论实际是一种更高层次的管理手段。资产管理工作必须坚持制度规范、评价激励、舆论引导、法制约束四位一体的综合管理。目前不少行政事业资产管理文章都在研究制度规范问题，对舆论宣传阵地不够重视，需引起注意。要坚持以人为本，重视思想导向，通过会议、通报、媒体、信息系统网络等不同渠道加强宣传动员，提高国有资产管理认识，弘扬管理人员求真务实、廉洁奉公、争创一流的工作作风和境界，为全面提高行政事业资产管理水平提供良好的宏观环境。