滨州市财政局 颜世庚 崔文梅
行政事业国有资产收入可以分为两部分，一是国有资产处置收入，包括国有资产出售、出让、转让、置换、变卖等取得的收入等；二是国有资产有偿使用收入，包括利用国有资产对外投资、出租、出借、担保、内部经营取得的收入等。行政事业国有资产收入属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，其“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”，应当纳入财政预算统一管理。2008年以来，滨州市深入落实财政部令第35号、第36号，积极探索加强行政事业国有资产收入管理的有效途径，国有资产收入管理开始步入制度化管理的轨道，但这项工作总体来说是刚刚起步，存在许多薄弱环节和未理顺的地方，如何发挥国有资产的最大效益，在建设阳光政府、规范收入分配秩序、促进财政增收节支、降低行政成本方面更好地发挥作用，需要进一步改进、探讨和实践。
一、滨州市加强行政事业国有资产收入管理的基本情况
2008年，为贯彻落实科学发展观，加强行政事业国有资产管理，通过学习、调研和多方征求意见，市财政局提出了行政事业国有资产管理改革的整体思路，起草了《关于进一步加强行政事业单位国有资产监管和运营工作的意见》，市政府非常重视，成立了市直行政事业单位国有资产管理改革领导小组，提出了“探索建立行政事业国有资产管理新机制，提高政府资源使用效率”的要求，以滨政办发〔2008〕57号文件印发市直行政事业单位和县区执行，明确了今后一个时期滨州市行政事业资产监管和运营的工作思路。在此基础上，市财政局、监察局、审计局三部门联合下发了《关于加强市直行政事业单位国有资产有偿使用收入管理的意见》，同时召开由市直各部门负责人参加的工作会议，进一步统一思想、严肃纪律，要求单位编报国有资产收入收支计划，要明确缴拨款手续，严格规范管理。随后，市财政局牵头，与市监察、审计等部门组成六个检查组，对市直行政事业单位的国有资产处置收入和有偿使用收入进行清理核实，重点检查了65个单位，督促收入缴库，规范支出管理。到2009年底，市直行政事业单位国有资产收入缴入国库4166万元，其中资产处置收入2907万元，国有资产有偿使用收入1259万元，安排行政事业单位支出3851万元，行政事业国有资产收入管理开始步入规范化、制度化管理轨道，收入管理工作主要有以下特点：
（一）资产收入管理与部门预算紧密结合
市直行政事业单位的国有资产收入支出计划与部门预算紧密结合，各单位要综合考虑年度国有资产处置与有偿使用情况，本着“实事求是，积极稳妥，应收尽收”的原则，编制国有资产收入支出计划，于每年上报部门预算时一同报送，纳入单位的部门预算。2010年市直单位上报的国有资产收支计划安排有偿使用收入1427万元，支出全部纳入部门预算，严格预算拨款程序，按照部门预算指标管理系统的要求下达支出指标，对没有编报计划的支出项目作为追加预算处理。
（二）资产收入的征收与非税收入征管系统紧密结合
严格执行非税收入的征管要求，把国有资产收入纳入山东省非税收入征管系统，通过代收银行由各主管部门全额缴入非税系统，财政部门可随时查询收入的缴库情况；征收票据使用山东省财政厅统一印制的“山东省非税收入缴款书”；从收入科目上，按照政府预算收支科目的统一规定，使用相应的执收编码和科目，即“12-3005行政单位国有资产处置收入”、“12-3018事业单位国有资产处置收入”和“12-1708国有资产有偿使用收入”三个科目。
（三）资产收入与单位支出需要紧密结合
资产收入按照“取之于资产、用之于资产”和“先缴后拨”的原则安排使用，这样既能调动单位征收的积极性，又能规范支出管理。根据行政事业单位购建固定资产的经费来源，区分单位的不同情况，统筹安排支出，主要用于三个方面的支出：首先，用于偿还单位购建固定资产的欠债，即用于经核实的单位因购建房屋建筑物等形成的债务；其次，用于单位固定资产的维修养护、更新改造和新增购置等；剩余部分用于弥补行政事业单位经费不足。由于财政对单位的固定资产购建投入资金少，单位整体搬迁后工程欠债情况较多，以2009年为例，市直单位国有资产收入支出3851万元，其中单位用于偿还工程欠债3243万元，占总支出的84%，市政府决定对国有资产收入特别是房租收入暂不统筹，全额拨款用于固定资产的购建和维护。
（四）资产收入管理与配套制度建设紧密结合
为理顺关系，细化管理，便于操作，根据省政府《关于加强国有资源和资产有偿使用收入管理的意见》和《关于进一步加强行政事业单位国有资产监管和运营工作的意见》，市财政局相继出台了《市直行政事业单位国有资产有偿使用管理暂行办法》、《市直行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》、《关于市直行政事业单位国有资产有偿使用收入征缴程序涉及票据管理的具体规定》和《关于市直行政事业单位旧车处置有关事项的通知》，对国有资产收入的缴拨办法、办理程序、票据使用、职责权限等方面做了明确的规定，同时指导各县（区）出台了国有资产收入管理的意见，促进全市行政事业国有资产收入管理水平的提高。
（五）资产收入管理与监督检查紧密结合
为规范国有资产收入管理，市财政局、监察局、审计局等部门在监督检查工作中，把国有资产收入收缴情况作为重要内容，对不能及时收缴、违反规定的个别单位通报批评，部门的支持配合有力地促进了工作的开展。
二、行政事业国有资产收入管理存在的问题
行政事业国有资产分布在众多的部门单位，资产管理和收入管理涉及面广，情况复杂，利益矛盾突出。长期以来，资产收入单位管理、单位使用的现实，对行政事业资产收入的规范化带来很大的难度，虽然财政部门做了大量的工作，但国有资产收入的征管工作还很薄弱，存在的问题还比较突出。
（一）管理薄弱，责任主体不明确，存在纠纷隐患
目前体制下，行政事业国有资产是部门管理，单位占有使用，虽然是国家所有，但实际上缺乏国有资产保值增值的责任主体，形成了产权主体责任不清。很多行政事业单位缺失房产证、土地使用证，有的单位新建房产未入固定资产账，就对外出租、出售；有的是合作建房，产权分割不清；有的以租代售，长期租赁，租期长达40年、50年；有的单位签订出租合同不规范，约定有漏洞，租金价格的调整受到制约，而按照《物权法》和《城市房屋租赁管理办法》的规定，这些都是无法律效力的，发生纠纷后，损害的首先是国有资产的权益，致使国有资产收入流失。
（二）规章制度不健全，征管体制机制未理顺
财政部令第35号、第36号发布后，成为行政事业国有资产管理工作的“尚方宝剑”，但这两个制度属于总体性、指导性的文件，资产收入征收管理的主体、范围、程序、使用票据、成本抵扣等方面没有具体规定，各省、市根据各自实际制定的规范性文件，在实际执行过程中其权威性、严肃性不够，与有些部门文件之间甚至有相互撞车的“地方”，国有资产收入征收管理缺乏一套规范的制度体系加以约束。
（三）对行政事业单位对外投资的监管薄弱
财政部令第35号规定“行政单位不能对外投资”，但是由于历史原因，行政事业单位投资兴办的经济实体还在继续经营，还没有脱钩或者改革、改制，对这些经济实体投资取得的收益缺乏必要的监督和约束；事业单位的对外投资事项，财政部门只是对投资的“出口”把关，对被投资的公司是否分红、何时分红，没有制度约束，投资后国有资产承担的风险大，但所得的回报少；即使投资收益比较“丰厚”，收入也没有按规定缴入财政，而是在公司直接列支；还有些公司对国有资本的收益，因出资单位缺乏监管，没有按财务制度增加资本公积；一些单位利用借用国有资产作为初始投资或注册资金，创办集体企业，使原本属于国有的资产转变为集体资产。行政事业单位对外投资监管的薄弱，导致国有资产缺乏保值增值的压力和动力，使国有资产被大量闲置和浪费，造成国有资产流失。
以上问题存在的原因，分析起来主要有以下两个方面：
一是行政事业国有资产收入管理意识淡薄。在“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制下，行政事业单位对国有资产收入管理意识淡薄、观念上有偏差，存在认识上的误区，是行政事业国有资产及收入管理相对滞后的思想根源。不少人缺乏产权意识，他们认为行政事业单位形成国有资产的资金是国家无偿拨付的，不需要办理房产证、土地证，其形成的资产可以随意使用，形成的收入为单位所有。多年来，资金来源上的供给制，核算方式上的收付实现制，致使行政事业单位养成“重钱轻物，重用轻管”的观念。
二是资产管理基础工作薄弱。当前已经进入到信息社会，各种管理工作的有效进行需要有确实可靠的信息资料作为基础。但行政事业单位普遍对资产管理重视不够，资产管理的基础性工作比较薄弱，有些单位资产未入账或未办理交接手续就对外出租，有些单位对对外投资的资产状况、收益情况不了解，有些单位对财政部门推广的资产管理信息系统仅作为完成报表统计和产权登记的工具，没有实行卡片式管理，难以适应资产收入管理工作的需要。加上行政事业单位的财会人员素质参差不齐，会计队伍不稳定和更换频繁，造成资产账账不符、账实不符的情况时有发生。
三、加强和改进国有资产收入工作的建议
国有资产收入作为财政收入的组成部分，其占的比重较低，但影响较大，加强资产收入管理，对落实财政精细化管理，加强行政事业单位资产管理、财务管理水平，预防腐败等方面具有重要的意义，结合工作实践，对加强行政事业国有资产收入管理，提出如下建议：
（一）国务院及地方政府应出台行政事业国有资产收入管理的条例或办法
由于收入管理涉及财政部门、主管部门、税务部门和众多的行政事业单位，为增加权威性和严肃性，国务院应出台全国性的国有资产收入管理的条例进行规范，地方政府也应制定相应的规章或办法，进一步明确国有资产收入的范围、征收主体、征收义务人，将与税收的关系、票据使用等，作为国有资产收入征收管理的依据。
（二）加强资产管理与预算管理的紧密结合
目前，国有资产收入收支计划与预算管理工作结合力度不够，随着资产管理信息系统建设的逐步完善，财政部门、主管部门之间资产信息量将越来越细，能够为预算安排提供翔实、准确的数据，确保资产购建经费的预算安排趋于合理化、科学化，建议加大资产管理与预算管理的结合力度，在安排单位资产购建预算时，考虑存量资产的使用状况；安排固定资产日常维护公用经费时，考虑单位有偿使用的资产及收入情况，把单位资产收入的支出纳入部门预算中；对资产配置的预算执行情况实施跟踪监督，确保资产配置按规定的用途和标准配置资产。
（三）整合运营行政事业国有资产
目前许多地方，正在探索对行政事业国有资产进行统一整合，即整合到政府委托授权的机构名下统一管理和运营，在财政部门的监管下，通过招标、租赁、拍卖、招募、委托等公开、公正、公平的方式，选择行政事业资产的经营者、维护者、租赁者、出让者或特许经营者，签订统一的有偿使用合同。这项改革可以提高国有资产的利用效率、防止国有资产流失、有效预防单位“小金库”和腐败现象的发生，但其触动利益大、涉及部门多、实施难度大等，需结合自身实际逐步推广。
（四）加强审核，完善资产处置和资产有偿使用的审批手续
按照财政部令第35号、第36号的要求，行政事业单位处置资产和国有资产，必须完善审批机制，履行审批手续，报经同级财政部门批准同意。财政部门的审核重点应放在三个方面：一是资产来源方面，对权属不清的资产，财政部门拨付的行政事业性经费，以及有专项用途的补助资金等都不能有偿使用；二是资产效益方面，看资产处置是否效益最大化，看投资项目是否安全、可行；三是权责利方面，建立专项管理制度，明确所有者、投资者和经营者之间的权、责、利关系，实行资产经营责任制，对国有资产的保值增值情况进行考核，考核结果作为奖惩的依据。
（五）加强资产收入的监督检查
资产收入纳入预算统一管理，对行政事业单位来说仍是一项新的改革，在执行过程中必然会遇到各种问题，监察、财政、审计部门应当密切配合，齐抓共管，加强对国有资产收入管理的监督检查，将这项工作融入常规性的检查中，可以取得事半功倍的效果。