公共工程是与私人工程相对的工程，它的性质是公益性，它的特点是非排他性、非竞争性，即任何人都可以免费享受、使用。公共工程按规模和投资分为大、中、小型。公共工程由于它的公益性质，在构想提出时，其目的就是为了增进最大多数人的物质和文化福利，因此在论证时不光要考虑它的成本与收益，而且应该充分征求受益者与利益受损者（受到工程涉及的土地、环境、交通等负面影响者）的意见，以求得最大程度的同意或理解。公共工程的投资主要来自于税收，它的所有权属于全民。它的受益者根据工程规模和财政投入的级次——中央财政或地方财政抑或两者按比例投入，可以是一国的全体民众，也可能是一个地区的民众，因此从所有者的角度也必须征求民众的意见。政府绝不能以为是“为民做事”就可以“代民做主”。秦代的万里长城也是公共工程——国防工程，但秦始皇自始至终想都没有想过要听听百姓的意见，他征用全国财力、民力、物力以几十年的时间去修筑万里长城，导致国库空虚，人民苦不堪言，结果大泽乡陈胜、吴广振臂一呼：“王侯将相宁有种乎！”揭竿而起，暴秦一朝覆亡。上世纪50年代的三门峡水利工程也是公共工程，但由于没有充分发动公众参与，尤其是将不同意见视做政治立场问题，匆匆上马，结果竣工不久就发现淤沙问题难以解决，工程骑虎难下，造成上游渭河河槽不断抬升，数度决口，威胁民众安全；工程的移民问题也一直没有得到很好解决，50多年了，一直是当地社会不稳定的因素。
所以，在某种意义上，公共工程的公众参与程度是衡量一个社会、一个国家文明和民主程度的试金石。通过对一个工程前、中、后期公众参与程度的考察，有助于我们认识并检验这一点；从另一方面看，也有助于唤起纳税人的主人翁意识，加强公共问题的参与，以维护自己的政治、经济权利。
美国马萨诸塞州首府波士顿市的“大隧道”工程是美国历史上最大的公共工程，耗时26年，耗费150亿美元，其中因为广泛的公众参与而花费的费用占了四分之一，达37.5亿美元。“大隧道”工程完全可以作为典型的案例供读者认识、剖析、借鉴。
20世纪50年代，美国在全国实施了一个“高速公路总体规划”，联邦政府和州政府以9：1的比例为各地的高速公路网建设提供资金。各种高速公路项目在全美各地展开，其中许多项目的设计事过境迁后以环保和人文的理念衡之，存在许多不足。
在波士顿，从南到北纵贯东城的高速公路项目——中央干线，存在许多设计缺陷：没有紧急停车带，出入口和急转弯过多，交通事故频频发生；设计日流量75000辆车的路面，日后每天要负担20万辆车的通行，噪声、尾气、烦躁的司机、蠕动的汽车，每天要在这条双向6车道的高架桥上共存10小时以上；100英尺宽的路面从40英尺高的地方投下巨大阴影，阴影里是停车场、地下通道和流浪汉聚居的地方。这条路外表面被漆成绿色，人们管它叫“绿色怪物”，又管它叫“波士顿的柏林墙”，因为它把海滨社区圈在一隅，割裂了它与城市中心的联系。
1971年，马萨诸塞州行政长官弗兰克·萨哲召集的一次交通问题研究小组会议上，波士顿的交通顾问弗瑞德瑞克·塞尔沃斯提出了把“绿色怪物”埋入地下，并建一条穿越波士顿湾的海底隧道以缓解通向该市国际机场交通压力的设想。这个大胆的设想引发了小组成员的极大兴趣，假如能够实现，这个设想能提高“中央干线”附近的地产价格，吸引更多的旅游者，解决就业，让城市获得更多的税收，让波士顿重新连接它往昔辉煌的滨海岁月……这个项目，有获得各利益相关群体好感的潜质。
塞尔沃斯为实现这个构想，一方面到社区游说民众，另一方面成功地说服了代表波士顿选民的联邦参议员托马斯·飞利浦·欧耐尔。他的支持是“绿色怪物”改造获得联邦财政支持的关键。
同时，困扰工程的技术难题也有了解决方案，通过运用新技术可以把预制墙推入地下而避免在地表大规模开膛破肚。
然而，在技术链条向前推进的同时，政治链条却出了问题。联邦高速公路管理局和总统罗纳德·里根都反对改造工程，理由是造价太高。但马萨诸塞州和波士顿的政治家们最终利用选票杠杆，获得了国会的支持，从而扳倒了总统的否决。
1987年，“中央干线隧道工程”获得了联邦政府的财政支持。按照规划，工程人员要用10年的时间，花费26亿美元，把7.8英里长的“绿色怪物”变成一条双向8车道的地下高速公路。
但这并不意味着万事大吉，工程的设计规划还面临着政府和公众严苛的审查。按照1969年颁布的《联邦环境法》的规定，任何欲获得联邦财政支持的公共工程在开工之前，必须提交一份《环境影响评估报告》，从交通、空气质量、噪音和震动、能源、经济影响、视觉、历史遗迹、水质、湿地和水路、植物和野生动物等十个方面，分析一项工程可能给环境带来的负面影响，以及减少负面影响的应对措施。从1983年到1991年，“大隧道”工程的监理方和建设方提交了三个版本的《环境影响评估报告》。
每个版本的报告都被打印成册，放在公共图书馆、超市、邮局，供公众取阅并提反馈意见。之后是为期一天的听证会和为期一个月的公众再评议。
1990年，“大隧道”公布的长达500页的《环境影响最终评估报告增补本》共吸引了175条口头评议和99条书面评议。参与评议的团体五花八门，“麻省之友”、“美国机动车联合会”、“中央干线地区商务委员会”、“火腿山公民俱乐部”、“波士顿建筑师协会”、“自行车不自燃骑行俱乐部”，这些团体代表了不同利益的阶层和集体。它们中资金充裕的团体雇用建筑师，就他们不满足的出入口和通风建筑提出替代性方案，财力不雄厚的团体则到公共图书馆翻阅几十年的市政档案，为自己的主张寻找论据。
有赞成的当然也有反对的。“与其把‘绿色怪物’送入地下，还不如把波士顿垫高便宜。”“大隧道”的反对者、州议员巴尼·弗兰克说了这么一句尖刻的俏皮话。
“论证这样一项工程的可能性就像论证一场战争的可能性。”波士顿的地方官员说。
然而，工程的策划者塞尔沃斯坚持认为，公众参与是公共工程的本质。为了防止公众参与的成果因市及州行政长官的换届化为泡影，塞尔沃斯把最有建设性的几条建议写进工程规划里，因为规划书是受法律保护的。
1991年，“大隧道”工程在经过近10年酝酿、近10年设计以后终于开工，可是公众参与并没有停下来，事实上一直到2006年主体工程基本完工，仍有少量收尾工程在继续的情况下，公众参与和激烈的争论一直贯穿始终。其中最典型的莫过于查尔斯河桥梁及其出入口的设计方案。这个设计方案先后修改过26稿，第26稿公布时被起名为Z方案（这样命名，是因为规划方希望这是最后一个方案）。当时规划方有意没有发布便于公众理解的三维模型图，因为当时迟迟不能定案，这座桥的工期已经受到影响，如若不能按期完工，已经对高额投资不满的联邦政府将有可能削减对“大隧道”的财政支持。
在工程即将动工之际，规划方案的三维模型图方才公之于众；谁料，反对的声音如潮水般涌来。Z方案由于反对派的意见沉入水底，其代价是工程延期和预算攀升。直到1994年，当终于找到各方均能满意的方案时，因延误工期带来的损失已达2300万美元。
面对投资如此巨大的公共工程，政治人物的耐心远远不及规划师。几乎每一届波士顿或马萨诸塞州的行政长官换届都会带来对“大隧道”的质疑、审视，从而造成工程的停顿；当然，也使工程有了修改缺陷的机会。
“如果你想保留‘公众参与’这个环节，就肯定要花时间花钱。对查尔斯河上的这座桥来说，花费是值得的。因为我们得到的是一座美丽的城市地标式的桥梁，而不是一个几十年的遗憾。”2006年尾，时任马萨诸塞州公路管理局主席的马修·阿莫瑞乐在接受采访时对《南方周末》记者说。
任何事情都是有代价的。不留或减少遗憾的代价是“大隧道”工程的严重超预算。2002年美国规划师协会发表研究报告，称：大型公共基础设施十有八九超过预算，平均而言，超额28%；但“大隧道”超过预算300%。“‘大隧道’是一个第三世界工程，因为这么离谱的超预算只能出现在第三世界。”
对于超预算的原因，马修·阿莫瑞乐给了一个或许太过轻松的解释：“‘大隧道’时间跨度很长，当初做预算的时候没有把通货膨胀的因素考虑进去。”事实上，评论者认为，工程严重超预算至少有三方面的原因：技术挑战带来的费用攀升；“公众参与”带来的决策过程缓慢；行政当局对于工程的监管不力。其中，“公众参与”环节的花费占整个工程造价的四分之一——37.5亿美元；因听取公众意见，缓解工程带来的多种不良影响而新增项目的费用，是30亿美元；其他公众参与花费还包括：举办听证会、开展调查等。
其实，公众参与不仅表现在对地下工程的设计方案中，而且也体现在地表工程的设计中。“绿色怪物”被拆除后，7.8公里的工程沿线被分为23个小块。每一块在规划中的用途都被放在波士顿的门户网站上公之于众。为了拓宽公众的眼界，马萨诸塞州理工学院城市规划系和波士顿电视台组成报道小组，到巴塞罗那、旧金山、曼彻斯特等濒水城市采集成功的城市规划案例，将之介绍给公众。阿莫瑞乐曾数度参加波士顿英语学校等组织的“社区创意对话”，听取社区居民的建议。“在东波士顿有一座废弃的火车机车修理厂，有些地产商想把它改建为画廊，但居民们更愿意拿它来做社区活动中心。我们听从了居民的意见。”阿莫瑞乐说，类似的建议他们共采纳了几百条，其中不乏在部分路段增加通向“大隧道”的出入口这样以百万美元为单位、提高工程造价的建议。
看来，不到工程地下、地表工程彻底完工，公众参与不会完结，至于在地表设计中增加的费用，会不会再次超预算，谁也说不清。但有一点可以肯定的是，作为国家或者社区的主人，只要公众同意，政府不会不同意的。因为主权在他们，最终的埋单者也是他们。
“大隧道”也许是极端的个案——我指的是超预算而不是公众参与，就连美国的专门机构——规划师协会——也认为它是一个“第三世界工程”。在中国，一些由中央投资为主、地方配套的大中型工程也存在这种情况，业内人士称之为“钓鱼工程”，即立项时，有意压缩预算，以获得批准，开工以后以既成事实要挟中央追加投资。“大隧道”工程同样存在联邦与地方利益的博弈，鉴于投资的百分之九十由联邦出资，因此不能排除地方为扩大自身利益而有意超预算的主观因素。但这不是本文关注的重点。本文关注的如前所述，在于这个大型工程同样极其引人注目的广泛的、深入的、长时间的公众参与。
在本案例中，我们看到，尽管超预算的原因起码有四分之一是因为公众参与——七嘴八舌造成的，但主其事的人，从策划者到政府再到建设工程负责人对公众参与造成的超预算、工期延长和可以想见的种种掣肘，都抱以宽容乃至提倡的态度。塞尔沃斯认为，公众参与是公共工程的本质。阿莫瑞乐说：“‘公众参与’……花费是值得的。因为我们得到的是一座美丽的城市地标式的桥梁，而不是一个几十年的遗憾。”以中国人之见，这些人似乎没有政绩观念或效益观念，即便有也是长久的政绩——在他们去职后的政声和长远的、经得起时间考验的效益。
人们禁不住想探究形成这些与中国人差异极大的观念之原因所在。笔者分析，至少有三：其一，在政府官员心中，程序与实体同样重要。公共工程的公众参与不是可有可无的程序，而是必需的法律程序，绕不得也。其二，策划者、设计者、建设者并不因为自己是专家，就认为自己的意见、方案是十全十美的，他们认为有了公众参与，多方面的意见会完善方案，只有经得起百般挑剔的方案才能经得起公众与时间的考验，也才是最优的。其三，主其事者是公众的仆人或者管家，他们只有建议权、执行权，而没有决定权，公众才是真正的主人。如若不听主人的话，他们就会被公众以选票的方式解雇。
对中国人来说，对这种公共工程的公众参与的必要性虽然现在理论上无明显异议，但主其事者在心理上还存在顽强的抵触。他们最为诟病的是这种公众参与造成的效率低下，政府官员常常津津乐道的是集权模式下的效率，并以此证明体制的优越。但若是我们不停留在效率与效益之争的表面，而是深入辨析，就会认识到，快并不一定就必然好，慢不一定意味着差。当代史上这样的经验教训还少吗？40多年前的“大跃进”就是典型的例证，在超英赶美的发热中，“大跃进”、“多快好省”的结果却是天灾人祸的三年经济“大倒退”，在以“效率”自诩的背后隐藏的还是对公众理性、智慧的不信任，当然更主要的是在制度上、程序与实体的倒置，例如“先上车后补票”，以及在民主政治制度建设上的不完善。
当然，强调公众参与并不是不讲求效率，这正是我们说“大隧道”是一个极端的个案的原因。任何工程都必须在效益与效率、短期与长期中寻求平衡。但是相对中国的现实来说，矫枉有时需要过正，所以审视这一个案还是很有意义的。
在笔者撰写此文时，恰逢2006年中央经济工作会议结束。针对2007年经济工作的新情况、新特点，会议在强调实现经济工作的目标和任务要做到“三个协调”以后，要求“真正做到又好又快发展”。专家们立刻注意到，与过去相比“好”调到了“快”的前面。这一前后顺序的调整，意味深长，而且肯定影响深远。
（本文对“大隧道”工程的叙述，摘引了2006年11月23日《南方周末》石岩《大隧道：美国的三峡工程》一文的部分内容，特此鸣谢。）