籌議奉省全局變通吏治疏光緒元年
盛京將軍崇實
竊臣自署任以來。屢奉 諭旨。諄諄以奉省積獘太深。急宜變通以期整頓。復於七月初四日。接到軍機大臣字寄。奉 上諭。該省事權不一從前將軍府尹往往各存意見以致政令歧出遇事牴牾該處公事究竟因何不能彼此聯絡勢成掣肘著崇實將實在情形並酌定章程妥議具奏等因。欽此。臣膺茲艱鉅。兢惕難名。誠恐稍有疏虞。無補萬一。故於初到奉省時。雖查辦事件。頭緒紛煩。而地方情形。業經隨時入告。不敢略避嫌怨。致涉欺蒙。凡所敷陳。久邀 聖鑒。現又督飭司員。會同本城滿漢首領各官。互相討論。復於其間博採眾議。不厭精詳。在深明大義者。急願更張。而瞻顧私情者。未免疑阻。臣統籌全局。體驗再三。與其築室道謀。不如臨幾立斷。實事求是。漸有端倪。竊以興利不難。難於除獘。獘之習於下者易除。而獘之倡於上者難除。故整飭官常。必由大吏而始。伏查奉省將軍之設。迄於地方各員。 國初至今。屢有增易。在 朝廷因時制宜。原無歷久不變之法。惟是 陪都重地。根本所關。若使建置規模。下同各省。殊不足以重維繫而示尊崇。目下習染所趨。未便再拘成格輾轉思維。惟有仍存五部之名以隆體制。兼仿督撫之例以一事權。救獘補偏。大綱已立。然後籌經費以資辦公。則賄賂之風可息。專責任以防推諉。則盜賊之源可清。謹將現議章程。條分縷晰。敬為 皇太后 皇上詳陳之。一將軍事權宜變通也。奉天積獘。由於旗民不和。而推其本原。實緣大吏之先存意見。將軍於地方各官。向不兼轄。遇有會辦公件。呼應往往不靈。溯其建置之初。原與五部隱相兼攝。故至今公牘。多半會銜。厥後將軍威望漸輕。而五部權力遂重。其中兼尹歸於戶部。與將軍更易抗衡。旗民兩途。各不相下。雖有會稿。等於虛文。近年輿論。且謂奉省大員。既非京而非外。將軍名位。雖有權而無權。因此風氣所開。僚屬亦各立門戶。有為者轉多顧忌。無能者不免瞻徇。而公事遂不堪設想矣。夫將軍鎮守地方。何如鄭重。即 朝廷飭議所在。無不首專責成。今則畛域各分。何以統飭全局。且既督辦軍務。於兵刑糧餉。皆當並籌。而將軍向仿京員。印信亦存公署。每辦一事。經手多人。往復監鈐。斷難機密。臣近發緊要文移。因奉使出京。帶有刑部預印空白。得以親加封遞。方免窺探之私。若拘定章。必多誤事。擬請 旨將盛京將軍一缺。改為管理兵刑兩部。兼管奉天府府尹事務。即仿各省總督體制。加兵部尚書銜。另頒總督奉天旗民地方軍務關防一顆。並加兼理糧餉字樣。以便管帶金銀庫印鑰。且可稽核戶部出入。其餘公事。悉仍其舊。如此。則旗民文武。全歸統轄。機密重件。亦易防閑。即糧餉兵刑。悉有總理之責。而 三陵內務府。原係本職所司。惟 永陵離省較遠。今既添設副都統。則責有攸歸。其餘各部事務。皆令與將軍和衷商辦。此維持通省之苦衷。實挈領提綱之先務也。
一府尹事權宜變通也。察吏安民。府尹最重。本與兼尹相助為理。惟兼尹向屬戶部。而旗民交涉之獄。又須由刑部會辦定案。近年民多於旗。轇轕最甚。府尹雖設有讞局。審斷每不得自專。往往一事。而上制於戶部之兼尹。旁牽於刑部之會訊。稽留往復。清理良難。各州縣申詳此等案情。亦遂紛而無主。甚至包苴爭納。徑竇互開。多一兼管衙門。即多一需索地步。此獘之在上者也。健訟成風。意存拖累。原告控於府尹被告又控刑部。而部中司員。復不遵定章。任意收呈。隨處提案。問官亦有偏袒。胥吏因而作奸。審結無期。互傳不到。其中命盜重案。竟使待質囹圄。多至一二十年。微論瘐死紛紛。無從呼訴。而挾仇勒賄。被害尤深。至於會驗尸傷。每以索費久稽。動輒數月。此獘之在民者也。擬請 旨將奉天府府尹一缺。加二品銜。以右副都御史行巡撫事。旗民各務。悉歸專理。便與將軍相承一氣。不致兩歧。以此安民。先免株累。以此察吏。方有稟承。通省紀綱斯為樞紐。一五部事權宜變通也。奉天及吉黑兩省餉需。匯於戶部。其任匪輕。不宜再兼府尹。反增枝節。而 三陵典禮。 大內工程。禮工兩部。各有專司。皆於民間無涉。至將軍雖管理兵刑。而該部堂官。責無旁貸。五部侍郎。應仍其舊。無須移動。俾免紛更。夫刑部之獘。前已略陳。相應請 旨申明定例。亦如京中刑部體制。嗣後惟旗民交涉。罪在犯徒以上者。方准該部按律定擬。其餘一概不得干預。該司官等如再有違例收呈提案。及相驗逾限等事。徑由將軍指名嚴參。以杜侵官而紓民困。至兵部僅管驛丁。事原簡易。惟文書任意私拆。漏洩太多。一言未上。而通國皆知。一令未頒。而浮議先起。甚且機密釘封。往往破損。此外尋常公牘。積壓遺失。不可勝言。竊思陳奏機宜。軍尹兩處。多於各部。今以將軍管理。即可一手整齊。更擬請 旨將地方通同州縣各員。兼理驛務。所有向設驛丁。准其會同兵部所派之驛站監督。隨時察核。沿途逐站。皆得其人。文報攸關。亟宜並議。一奉天府治中一缺宜變通也。奉省大吏太多。而下僚太少。未免足輕首重。是以政令不齊。查兼尹府尹以次。少一承上啟下之員。為之關捩。僅有承德縣知縣。聯屬之際。太覺不倫。治中究係京員。外官勢不相洽。而通省清查虧空。督辦案情。須有專司。方資表率。擬於奉省中添設首道一缺。名曰奉天驛巡道。闔省驛站。及新設捕盜營之同通州縣。悉隸其下。俾得稽巡。惟增修衙署。招募胥役。繁費殊多。猝無所出。擬即將治中一缺加一道銜。兼行首道事務。另頒奉天驛巡道關防一顆。餘仍其舊。如蒙議准。則廉俸亦須隨後另籌。事權既不參差。體制較為完備。查治中本係漢缺。向歸捐選。嗣後應將正途出身人員。改為請 旨簡放。以昭慎重。
一旗民地方各官宜變通也。旗民交涉之案。各州縣必與城守尉等官。會同辦理。查其列銜之處。稟將軍則尉縣並書。稟府尹則有縣無尉。同一公牘。任意紛歧。遂至守尉目中。幾無府尹。營私挾詐。何所不為。且於地方。尤有數獘。旗界同居。非親即友。官中公事。但論私情。其獘一也。會辦各異。未能和衷。彼此留難。案久懸擱。其獘二也。命盜重件。遇有旗人。則借強宗為護身之符。託本管為說情之地。抗拒容隱。不服查拏。其獘三也。捕盜不力。州縣官處分綦嚴。而城守尉佐領等官。尤有專責。乃盡委罪於驍騎校及領催微末諸員。指名搪塞。劫掠橫行。致無忌憚。其獘四也。上分其肥。下受其毒。曲直無從申理。州縣亦遂因循。是以臣前次請照熱河定例。將地方通同以下。全加理事等銜。片奏在案。今更擬請 旨。嗣後奉省地方一切案件。無論旗民。專歸同通州縣等官管理。其旗界大小各員。祗准經理旗租。緝捕盜賊。此外不得絲毫干預。其緝捕處分。自城守尉至路記佐領。必與州縣等官一律輕重。不得以屬弁隨時塞責。而本城旗人。尤須再申定例。不許作本界武職。如此劃清限制。自無包庇牽掣之虞。至各處城守尉。本係宗室專缺。官階同於府道。責任亦遂不輕。嗣後請 旨簡放時。擬擇宗室中諳練政事之員。方能稱職。如其才力不勝。應由將軍隨時甄別。方不致貽誤地方。其餘民界各官。升途太隘。雖有京察計典。奉省均屬具文。是以吏治毫無振作。擬併請將奉省道府同通州縣。由吏部推廣升途。力加鼓勵。庶幾有所激勸。百廢可興。是亦為根本儲才之急務也。一各大吏養廉宜變通也。奉省賄賂公行。已非一日。原情而論。出於貪黷者猶少。迫於窮困者實多。查將軍養廉雖名八成。而官票每兩折銀。只以二錢五分入算。此外一成停止。一成實折。計廉銀額二千兩。實數僅五百餘金。推之府尹府丞。又當四成遞折。實數不過二百餘金矣。藉此從公。萬難敷衍。不得已設為名目。取給下僚。有節壽之賀儀。有月費之攤款。自兼尹刑部迄於府尹府丞。凡涉詞訟之官。地方無不餽送。變本加厲。習為故常。甚至民間訛傳。委缺必酬。到任必謝。而營求屬託又無論矣。即有清潔自好之員。迫於時勢。亦姑擇受一二。不敢矯異鳴高。夫上官既資於下僚。下僚必斂於百姓。追呼掊克。激成事端。是以官習為不廉。而極之於縱役分贓。民亦習為不廉。而極之於殺人放火。典章罔顧。教化不興。此陋規相沿。實奉省第一大獘也。竊思興廉不難。道在善養。若以竭蹶辦公之力。復有衣食內顧之憂。不惟阨塞人材。亦覺有傷政體。 國家原情立法。本不苦以所難。擬請 旨嗣後奉省各大吏養廉。與其遞折。但立虛名。不如另減。歸於實濟。將軍既照總督例。即以至少省分計之。養廉當一萬八千金。府尹既照巡撫例。養廉至少一萬二千金。然值此時艱。必須力求節省。因核各處用度。將軍養廉。至少非實銀八千兩不可。府尹養廉。至少非實銀六千兩不可。而府尹內有幕脩。外有役食。六千之數。仍屬難敷。查各地方官向有攤派之款。臣細加分別。凡涉私規。悉行汰去。尚留公用三四千金。擬即令其匯解府尹衙門。以補公用之不足。府丞既兼學政。亦係外官。今既裁撤陋規。其養廉非實銀二千亦難有濟。
以上各款。可否即由海關道征收盈餘。及新增盈餘兩項下。按年支解。作正開銷。並懇 天恩格外俯恤。所有奉省督撫學政養廉。均給實銀外。餘如副都統五部廉俸。原額本少。皆准八成實放。不必囗為折扣。而將軍兼轄事煩。支用尤鉅。雖議養廉八千。仍恐不敷所用。臣另有津貼公費之籌。具詳此下條款。亦知 國用未充。可減則減。豈容別生枝節。徒事虛糜。惟關外情形。迥殊各省。既欲力除積獘。便當籌及通盤。況乎宅鎬留豐。自古不嫌優異。力培根本。理所當然。外省養廉。豈容並論。在帑項所支無幾。而大局所全已多。苟可補苴。何敢遷就。自經此次議定章程後。凡奉省向來各大吏一切全分半分陋規。概行禁革。若蹈前轍。立予嚴懲。在小民可稍免苛求。而墨吏亦無所藉口。清源正本。莫切於斯。一倉差規費宜變通也。奉省各旗草豆。由折色以至實徵。最不畫一。數則任意增減。田則任人歸併。宗室未完之款。或取償於平民。富紳應納之糧。反強派之貧戶。浮收包攬。百獘叢生。而正供之外。尚有盈餘。謂之倉差規費。每年收租。例由將軍專派督催協領一員。由部分派正副監督司官二員。其奉派之員。每納規費於本管上官。始而每人不過三四千金。繼則五六千金。近來增至八九千金。本屬私供。遂無定數。往往承辦各員。借貸墊賠。致招物議。甚或藉此訛索。其患仍受於民。臣洞悉其獘。現將旗租草豆章程。改為一律。無論宗室平民上中下戶。酌一適中之數。按畝交收。以此貧民。同聲感戴。所不便者。惟包糧之土棍。及不法之豪強耳。如此力加核減。仍有盈餘約在一萬五六千金。竊思此項雖非正供。尚於地方無礙。欲必概行裁撤。未免竭澤而漁。與其任作私規。茫無限制。不如改充公費。免再誅求。惟五部向係輪派司員。計必遞推三年。始受規費一次。任有久暫。事亦不均。臣擬於盈餘中先提一萬金。作為五部侍郎公費。每歲各分二千以資貼補。而派員督辦。仍循舊章。餘數千金。即充軍署公費。所取有定。較覺光明。查前任將軍都興阿最稱狷介。始則力卻此款。後亦藉以資生。及其身後。仍復蕭條。仰蒙 恩賞千金。始得扶柩歸里。亦可慨廉吏之難為矣。臣此次與岐元出差。幸荷 恩施。准給口分。從公半載。方可支持。故於地方。毫不沾染。一俟養廉增定。即請停支。是知規費潤餘。各員萬非得已。若在多方隱飾。終有玷於官箴。惟以臣子苦衷。上求諒於君父。冒瀆至此。悚仄難安。然既化私而為官。即非損下以益上。或亦因利乘便之一端也。
以上章程。均係奉省緊要關鍵。臣審時度勢。倍極焦勞。既不敢稍涉彌縫。又未便過於操切。蓋欲興一利。必預計其能行。欲剔一獘。必先去其太甚。總期上維 國體。下順民情。諸臣具有天良。敢不力圖補救。其餘文武各屬。上行下效。勢易勸懲。但須舉劾得宜。便可隨時觀感。已往之愆。姑請免究。後來之咎。必予嚴參。至其職所當為。皆有成憲可守。無庸紛擾。上瀆 宸聰。大局挽回。囗具於此。伏思古有治人。原無治法。況奉天重地。屢經 列聖貽謀。猶不惜增改再三。經權互濟。如臣學愚識昧。何敢謂變通之計。即可裕久遠之圖。惟是事以窮而始通。法必求其可繼。此則目前之整飭固難。而日後之防閑尤宜慎者也。夫 國家勤求上理。專為民生。政不出於多門。乃實受撫循之惠。賄不行於上下。始無傷衣食之原。用恩於立威之中。施教於既富之後。庶幾盜風可絕。元氣漸培。今則建議之初。最宜詳審。而根本所係。久廑 聖懷。臣一得之愚。未敢自信。惟有仰懇 皇太后 皇上俯念事體重大。飭下軍機王大臣六部九卿迅速會議。以便請 旨遵行。實於奉省地方。大有裨益。所有欽遵變通吏治章程緣由。理合恭摺馳奏。伏祈 聖鑒訓示。