纵观中国2500多年的农村发展史，就是农村土地和农民利益密切相连的历史。从李自成的“均田”到太平天国的“凡天下田，天下人同耕”，从孙中山先生的“平均地权”到毛泽东同志的“土地问题是中国革命的中心问题”，这些都可以看出土地对农民是何等重要。随着家庭承包经营责任制的确立，《农村土地承包法》和《土地管理法》的颁布，我国土地承包制度逐步建立起来。党的十六届五中全会中提出了统筹城乡发展、推进城镇化发展、建设社会主义新农村的战略目标，这是我国在新时期提出的一项重要举措。在这一过程中，必然会有大量农村剩余劳动力向城镇转移。随着农村劳动力的大量转移，土地流转和规模经营的可能性大大提高，因而进一步要求对农村土地制度进行改革，以提高土地规模效益。但在现行土地制度下，大部分农村地区行政性再分配的土地调整方式还会延续，耕地将会进一步细碎化，这使它与土地规模化经营之间的矛盾逐步加深；劳动力转移对农地流转市场上供求关系的进一步改变将会导致农村土地有“相对剩余”的假象。这一系列的问题都将在新农村建设中逐步解决，并要求农村土地制度进行进一步改革。
土地承包制度的历史变迁
中国问题主要是解决农民问题，而农民问题的实质是土地问题。在中国共产党领导下，土地制度的变迁经历了四次大的变化：土地改革、农业合作化、人民公社化和家庭联产承包责任制。而每一次土地关系的变更，都对中国的农村发展产生了不同程度的影响。
一、我国农村土地制度的发展历程
1.土地改革时期的土地私有制（1949~1952年）。
农村土地改革时期，它的根本目的是消灭剥削、平均地权。到1952年，全国粮食产量比1936年历史最高产量增长93%，比1949年增长44%，年平均增长146%；棉花产量比1936年历史最高产量增长536%，比1949年增长近两倍。王琢、许浜：《中国农村土地产权制度论》，经济管理出版社，1996年，第10页。但是，随着经济的发展，土地私有制的缺陷逐渐显现出来：其一，由于缺乏系统的管理措施，后期出现大量土地买卖并向少数人集中的现象，这必然引起农村的两极分化；其二，国家对农村基础设施建设投资不足，从而使得农民对自然灾害的抵御能力比较低；其三，土地农民私有制限制了农村生产能力的扩大，使农业不能够发挥其基础性作用，不能满足国家工业化的需求，这与社会主义工业化目标不相一致。
2.农业合作化时期的土地集体所有制（1952~1958年）。
土地改革以后，农民虽然拥有土地等生产资料，生产和生活水平得到了改善。但是由于一些农民经营不善及其他原因出现了卖地和荒地现象；另外由于一些生产资料严重不足，导致农民在生产过程中遇到很大困难，单靠自身力量难以解决。于是1952年开始了由政府领导的农业合作化运动，农村土地无条件地转归农民集体所有。农业合作化经历了三个阶段：
（1）互助组阶段（1951~1953年）。
农民在自愿互助原则下，农忙时将各自的农具和牲畜集中使用，土地所有制并没有发生变化。实际上这种互助的形式相当于要素产权的相互交换，并能从交换中获得收益，因此互助组的形式普遍受到农民欢迎。
（2）初级合作社阶段（1953~1955年）。
初级合作社是由常年互助组演变而来的。此时合作社规模有所扩大，一般由20~30户组成，主要有两种形式：一种是将土地、牲畜和农具归合作社所有，按投入资产享有收益；另一种是资产个人所有不变，根据劳动付出给予报酬。由于合作社坚持入社自愿退社自由的原则，基本上维持了农民私有产权。这一阶段，农民是出于实际需要自发结合起来的，生产积极性高涨，农业生产在短期内获得迅速发展。
（3）高级合作社阶段（1956~1958年）。
高级合作社带有某种强制性和强烈的政治色彩。农民不拥有资产所有权，合作社根据个人劳动分配收益，并开始实行工分制。但是，在农业合作化过程中政府强制实行高级合作社，出现了急于求成、进度过快的倾向，制约了农村集体经济组织及农民的积极性，阻碍了商品经济的发展，是我国农业劳动生产率长期处于低水平发展的主要原因之一。
3.人民公社化时期的农村土地制度（1959~1978年）。
为了巩固和发展农业合作社，从1958年开始在全国范围内掀起了人民公社化运动。主要特征有：生产资料归国家所有；劳动力由公社统一调配，实行供给制与工资制相结合的分配制度；生活集体化，全体社员均由公共食堂按统一标准供给伙食，即“大锅饭”形式。人民公社化导致了严重的效率失灵，使农民的生产积极性受到压制，造成了大量“搭便车”行为。最终，绝大多数地方粮食不足，农民生活水平迅速下降，农业生产发展缓慢。当时很多地方的农民被活活饿死，城市也出现了大量的浮肿病。1959年至1961年由农业衰退导致的严重饥荒据统计造成了近3000万人口死亡。
4.改革开放后的家庭联产承包责任制（1978年至今）。
1978年我国农村逐步实行了以家庭联产承包责任制为主的多种形式的责任制，使土地在集体所有的前提下实现了所有权与经营权的分离。1982年以来，中共中央连续5年以1号文件发布关于农村工作的指导意见，确认以农村土地承包权为基本内容的家庭联产承包责任制。土地承包经营制极大地调动了广大农民的生产积极性，解放了农村生产力，推动了我国农村经济的快速发展。
二、土地承包制的产生与发展历程
土地承包制即土地联产承包责任制，最早发生在安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队。此后很多地方都效仿小岗队的模式，实行包产到户责任制，揭开了我国农村土地体制改革的序幕。
1.土地承包的性质。
土地承包的实质是农户作为集体一员，从集体所有权中分割到相当于公司法人财产权的权利，即占有、控制、使用和处分的权利，获得的前提是集体拥有土地所有权，承包土地是一种共有权利量化的体现。按理讲，承包土地应具有物权性质（或者财产权性质），但是目前土地的债权性质，所承担的社会就业和保障功能，使其只具有部分生产要素性质，还无法适应农业市场经济的要求。
2.第一轮土地承包。
面对国内严峻的形势，1978年12月十一届三中全会对包产到组、联产计酬等生产责任制作了肯定，几个月内全国有三分之一的社队实行了包产到组，随后在安徽、甘肃、内蒙古、云南、贵州等地实行包产到户的试点。随之，中共中央发布了《关于进一步发展和完善农业生产责任制的几个问题》，这是第一个肯定包产到户、包干到户的中央文件。
到1981年7月，全国实行包产到户的生产队占总数的32%，10月，包产到户所占比重迅速提高到451%，如果加上实行部分包产到户和类似包产到户的生产队，则这一比重已达到644%。1982年1月中共中央转发《全国农村工作会议纪要》，正式肯定了“双包”（包产到户、包干到户）的合法地位。1983年1月，中共中央出台的《当前农村经济政策若干问题》认为：以“双包”为主的家庭联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造”。在此之后，家庭联产承包责任制迅速发展成为农村的主要经济形式。1984年1月，中共中央发布了《关于1984年农村工作的通知》，把土地承包期延长至15年，并且鼓励土地逐步向种田能手的家庭集中。
土地承包制是一项制度创新，扩大了农民的经营自主权，极大地提高了农业劳动者的生产积极性，有力地促进了中国农村生产力的发展，创造了前所未有的粮食生产纪录。1988年全国粮食总产量近4亿吨，较1978年增长了29%。有关研究表明，这一时期的生产组织形式对农业增长的贡献率占422%。
3.第二轮土地承包。
从1978年开始的第一轮土地承包，到90年代已陆续到期。1993年11月，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干措施》规定：在农户原有的承包权到期后，土地承包期延长30年。此规定有效减少了土地频繁调整，从而有利于稳定农民预期收益，减少对土地的掠夺式耕种，增加对土地的保养并提高农地产量。此后全国各地先后开展了第二轮土地承包工作。到1998年，“明确集体的所有权、完善农户的承包使用权”这一农村的基本经济制度以及集体经济内部“统分结合，双层经营”、以家庭承包为主的农业基本经济制度在中共十五届三中全会的文件中得到明确。土地承包制一直沿用到现在，农产品的产量大幅度增长，农民生活水平大大提高，有利于农村社会的稳定。
三、我国现行土地承包制度的实现形式
1982年《宪法》确定了村集体是土地所有者，从而使农地制度建设由国家转移到村集体手中，自发性的一些制度创新代替了原有的国家强制性制度安排。自发性的制度创新早在20世纪60年代的整顿时期便初见端倪，1978年后建立起来的土地承包则更是自上而下的制度创新的典范。自土地承包制度建立以来，全国各地从实际出发、积极创新，土地承包的形式主要有以下几种：
1.均田承包。
所谓均田承包，是指将土地根据质量，按人口或劳动力平均分配到户，由农户在承担农业税、粮食征购任务和集体提留的条件下，独立进行土地经营。这种模式也可以概括为“大稳定、小调整”，小调整只限于人地矛盾突出的个别农户。作为家庭承包责任制的基本形态，均田承包是现阶段中国农村最基本、最普遍的农地经营形式，被中等发达地区广泛采用，全国实行均田承包经营的土地面积占整个农户承包土地总面积的60%以上。均田承包的核心是村集体成员之间均分土地，这实际上是将农民享有的成员权以分配土地的方式明确突现出来。不同地区在均田承包过程中分配土地的方式有所不同。
2.两田制。
两田制把承包地分为两部分：一是口粮田，为村民提供基本生活保障，农户只负担农业税，其他收入归自己所有。这部分土地按人口均分，约占农地总面积的1/3；二是责任田，实现土地的收益功能，除农业税外还要承担集体提留或租金并完成定购任务，这部分土地约占社区农地总面积的2/3。两田制是对均田制的一种改进，一方面通过对口粮地均分体现了公平原则，另一方面对责任田实行竞争承包，能够更有效地配置社区土地资源。但两田制存在明显的局限性。它不适用于土地较少和农民贫困的地区，推行这一政策的最大理由是“加强集体经济实力”，但事实上已变相提高了农民的负担。1997年8月，中共中央、国务院下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该《通知》的第三条“认真整顿‘两田制’”中写到：“八十年代中期以来，一些地方搞‘两田制’，把土地分为‘口粮田’和‘责任田’，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题……中央不提倡实行‘两田制’。没有实行‘两田制’的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿……无论是‘口粮田’还是‘责任田’，承包权必须落实到户，并明确30年不变。”
3.湄潭模式。
这种模式以贵州湄潭县为代表，制度的主要内容有：①稳定土地承包关系，遵从“增人不增地、减人不减地”原则，湄潭县自1984年以来15年没有进行过一次土地调整。②延长土地承包期，耕地承包期延长50年，非耕地承包期延长60年。③农民有权转让承包土地经营权，有权在土地承包使用权上设定抵押权，有权以土地承包使用权入股合作经营，有权转包。④土地承包使用权在承包期内允许继承，但继承者限于农业人口。湄潭模式类似于永佃制，个人化程度非常高。湄潭模式比较好地解决了均田承包频繁调整土地对土地利用效率的损害，但这一模式在一定程度上牺牲了均田承包制对农民的生存保障功能。
4.苏南模式。
苏南模式一般出现在乡镇企业等非农产业比较发达的地区，因为它是通过社区统一调整，建立村办集体农场来实现土地规模经营的。这种模式的实行条件有两个：一是农民转入非农产业，拥有固定工作和较高的收入待遇；二是社区必须给予农场大量资金支持，对农场进行基础设施建设和对农业劳动与工业劳动的效益进行补贴等等。鉴于我国农村劳动力剩余较多、集体资金不足的现状，这种模式的推行要十分慎重。
另外，我国很多地区还出现了其他土地承包创新模式，例如温州乐清模式，农民之间可以自由转让土地使用权；珠江三角洲地区的土地股份合作制，将土地使用权折价入股；“四荒”（荒山、荒坡、荒滩、荒沟）使用权拍卖，克服了均田承包制的不足，同时鼓励农民治理“四荒”；以及市场依赖度比较高的反租倒包和承租反包模式等。
农村土地承包法
到20世纪90年代，我国农村土地承包责任制的推广已有20多年的历史。20多年来，土地承包责任制的实行密切了农民和土地关系，激发了农民对土地的热情，使农村发生了显著变化。但是由于该制度是在中国社会发生重大转折的特殊条件下，依靠农民群众力量逐步建立起来的，它的产生缺乏系统的理论准备、制度设计以及法律支持。因此注定了这一制度的不规范性，出现了权能残缺不全、承包期难以稳定等情况。由此可见，法律对土地承包权的权能和期限进行确定就显得尤为必要。
一、《农村土地承包法》的立法背景及意义
1.《农村土地承包法》的立法背景。
1983年家庭联产承包责任制发展成为农村的主要经济形式。1984年1月，我国政府把土地承包期延长至15年。1993年，国家将这一制度写入《宪法》。同年，党中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。此后，全国各地农村先后进行了延长土地承包期的工作。截至2000年底，全国已有98%左右的村组基本完成了延包工作。