——真空地带的存在。真空地带主要是指权力真空，包括正式社会控制力量乏力的地区和交叉管理、实际上是几不管的地区。最主要的表现是一些地方基层政权的弱化或无政府状态和城市的城乡结合部地带的管理混乱。
——打击犯罪的超前性、预见性不够，往往等到什么案件上升或群众反映强烈时，才集中力量进行打击，未能将犯罪遏制在萌芽阶段。
——对于外来流动人口管理难以到位。我国传统社会防控机制是以城乡二元板块结构为基础，以户籍管理为核心的超稳定的静态结构。当前数量巨大的流动人口给城乡二元结构和户籍管理体制提出新考验。人口的无序流动引发大量社会问题，一些社会渣滓混迹其中，流窜犯罪，难于发现、预防和打击，严重影响社会安全。
由于上述因素在短期内不可能完全消除，因而南京市社会治安的状况在一定时期内仍将趋于比较严峻的态势。
四、社会保障体系仍较脆弱
目前南京市再就业形势比较严峻。截止2004年，历年积累的未就业劳动力已达10万人，大中专毕业生就业难呈现出“高学历、低龄化”的局面，还有近20万农村富余劳动力及大批外来劳动力急需解决，这一切使得南京市劳动力供求的总量矛盾十分突出。但与此同时，南京市的社会保障情况和全国的社会保障情况一样，存在着许多深层次的矛盾，突出反映在以下几个方面：一是基本养老保险基金缺口较大，存在支付风险；二是失业保险支付压力进一步加大；三是社会保险还达不到全覆盖，养老保险、失业保险、医疗保险等最基本的社会保障制度仍未能覆盖全体城镇劳动者，大量的农村劳动力更是基本处在无保障地位；四是社会保险管理体制政出多门，社会保险社会化管理服务程度仍较低。社会保障体系缓解社会矛盾的功能未能充分发挥。
五、社会转型期社会控制机制相对弱化
表现之一：计划经济时代的城市政府是社会的“万能管理者”。改革开放以来，许多地方政府仍然沿袭传统角色，管了许多不该管的事情，又忽略了许多应该承担的职能。政府职能的严重“越位”、“错位”和“缺位”，导致经济发展与社会发展失衡，在诸多社会控制领域表现出明显的控制乏力甚至失控的状态，贻误了城市公共安全体制的转型，蕴藏着极大风险。
表现之二：在当前中国的社会转型期，还没有最终形成一种能够发挥主导作用的控制手段。在传统社会，依靠礼治和道德可以有效地维护社会秩序；在现代社会，法制可以成为社会控制的主要手段。而在社会转型时期，道德与法制不但各自的效用受到限制，很多时候甚至相互掣肘。
表现之三：文化变迁过程中出现文化堕距，进而导致控制滞后。依照奥格本的“文化堕距”理论，在文化变迁过程中，文化内部各个组成部分的变迁速度并不一致。通常来讲，物质技术层面变化最快，制度层面次之，最后观念层面才真正发生变化，因此不可避免地会产生各个部分之间的差距与错位，进而诱发各种社会控制问题。从这个意义上说，当前我国社会一定程度的失控是转型社会的必然现象。
六、政府职能和绩效考评系统存在错位
由于在政府与市场的关系上有偏差，一些政府部门片面追求利润最大化，而在提供公共服务等方面的职责被削弱。事实上，政府最重要的功能是为公民提供公共产品和服务，强化社会公共事务管理。然而，在现行政府绩效考评中，激励机制和惩罚机制往往错位，致使“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”，还有直接引起危机者得到惩罚，而由体制造成的危机却可逃避罪责。
在这样的绩效考评体系下，各级政府的理性行为必然就是：在平时工作和管理中不重视对社会安全危机的预防，危机因素得不到及时化解；一旦危机爆发，首先想到的就是尽量“捂盖子”，从而逃避责任；万一危机扩大到无法隐瞒的程度，则开始想到“轰轰烈烈”解决危机的办法，搞“面子工程”，不惜一切代价。
七、城市社会安全管理资源有待整合优化
随着城市社会经济的高度发展，人口的急剧膨胀，以及信息化、网络化、智能化带来的负面作用，南京市的社会安全形势面临着新情况、新特点、新的风险。在这种情况下，南京城市社会安全管理的目标与手段也应当与时俱进，但南京市社会安全管理存在的缺陷与不足，突出地表现为城市社会安全管理的资源整合力度不够：
一是缺乏社会安全管理综合性协调机构。由于南京市目前没有纵向设置相应的公共安全管理机构，也没有传统机制可供参考，社会安全管理的许多工作主要靠政府去督办，这就影响社会安全管理的高效率、高质量。现有组织体系无法适应预警与快速反应的需。
二在城市危机处理的联动协调机制方面存在着明显的协调障碍。目前南京的城市应急管理系统是在计划经济体制下形成的，政府有关部门受“责权利”等诸多因素的影响，它是一种分部门、分行业、分灾种的单一城市应急模式。在组织机构上，公安、城建、卫生、地震、气象、人防、民政等相关部门都成立了应对灾害事故突然事件的领导小组。这种管理模式表面上看来有利于分工负责，并做到各司其职，但由于缺乏综合协调的领导机构，相互之间没有形成协调配合的机制，资源没有实现有机整合，专业技术手段、管理措施、应急预案都不具兼容性。同时，在市场化条件下，城市公共服务系统在某些方面有所弱化。一些部门对突发事件预警能力不足、监测系统反应不灵敏。另外，南京各层级政府应对危机管理的专门机构也没有建立，在危机管理的执行层面出现结构性的断层，没有形成体系。
三是缺乏社会安全管理的法律体系。南京市目前独立的单灾种和专项安全生产的政策法规可谓不少，却缺乏维护保障公共安全管理的综合性法规体系。立法的不全面，导致抗危减灾的重要决策和执行管理不到位，直接影响了社会安全管理的深度和广度。
四是综合性的社会安全管理公用信息平台尚未建立，紧急状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，资源亟待整合。在基础信息建设方面，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，重复建设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。在日常动态下信息的收集、整理、汇总方面渠道也比较分散，难以对公共突发事件进行全面的监测和预警。同时，对紧急状态下舆论宣传如何进行还没有充分的准备，舆论管理的观念和方式亟待改变。信息化时代，信息传播速度之快、范围之广、影响之大前所未有，特别是网络媒体、手机短信等新型传播形式在引导社会舆论方面产生了巨大冲击，传统的“内紧外松”、“内外有别”等“公共问题内部化”的宣传策略显然已不适应新形势和发展的需要。
第三节积极构建与“和谐南京”相适应的城市社会安全体制城市社会安全问题集中反映了城市社会的综合发展水平与城市政府的行为责任能力，为了积极构建“和谐南京”，保证南京城市社会安全系统的正常运行，造福南京人民，应加快建立健全一整套长效的、完备的城市社会安全保障机制。
一、加快“公共服务型政府”建设，切实承担起提供安全产品的政府职责
经过二十余年的改革开放，我国社会主义市场经济体制已初步建立，城市政府的主要责任，正在逐步由为经济的增长去做各种产业投资的计划转向维护和完善市场秩序，着力解决好市场本身不能解决的各种社会发展问题，如就业、收入差距、社会保障、教育、医疗卫生、健康、环境和资源保护等等。国家“五个统筹”的新发展战略对政府职能的转变提出了新的要求。在这种大背景下，南京市政府应顺时应势，转换职能，加快公共服务型政府建设，加大公共服务和社会管理的力度，切实承担起提供公共安全产品的主体责任。
首先，公共安全作为政府公共事务管理的一个方面，它是社会分工的产物，是企业和家庭所不愿做、不能做、做不了，但却又是经济和社会生活所不可少、体现全体公民共同利益的事物。
其次，公共安全作为公共“产品”之一，它是由政府行使公共权力对公众提供的公共服务之一，只能由政府专门提供。
再次，在政府的政治职能中，维护公共安全是政府履行其“治安管理”的职责，即要求其保护公民的财产和人身权利，防止犯罪和违法行为，建立正常的生活秩序、生产秩序和社会秩序。
按照经济和管理理论，社会安全属于公共物品，它的供给只能由政府承担。政府不能提供合格的安全产品就是失职。2003年的“非典”危机给我们最强烈的警示就是，要从根本上避免各种各样的灾难的冲击和危害，城市政府就必须把公共安全体系的建设作为重要职责，把“安全文明”建设放在战略的高度，同物质文明建设、精神文明建设和政治文明建设同等看待，构建城市“安全文明”建设的指导理论和基本战略框架，完善“安全文明”建设的制度政策体系和社会应对体系，开创包括“安全文明”建设在内的综合文明建设的全新局面。这是在新世纪、新阶段保证长治久安，提高城市综合实力和社会应对危机的能力，构建“和谐南京”的重要一环。
二、设置社会安全管理常设机构，建立综合性的社会安全决策机制社会安全管理是现代政府的主体责任。政府应对公共危机必须搭建形成对全社会有效覆盖和全面管理的领导核心。对于南京城市社会安全管理组织核心，拟设置城市社会安全管理委员会，市长任委员会主任，成员由政府各部门组成。其职能是对全市社会安全负全责，主要研究决定城市社会安全战略及总体规划，决定城市社会安全管理重大项目，协调处理跨地区、跨行业、跨部门的重大社会安全关系等。
1.设立专家委员会和安全管理办公室
城市社会安全管理专家委员会，是市社会安全管理决策机构，负责为市社会安全提供管理序列，是政府指令与各单位安全管理部门协调的纽带。下设突发事件应急管理中心、战略研究与预警评估处、规划处、政策法规处、人力资源与宣传教育处等部门。其主要任务是对城市社会安全进行目标管理、过程管理、项目管理和职能管理。就其工作重心而言，除编制社会安全总体规划、制订城市社会安全有关法规政策等日常工作外，重点通过建立突发事件应急管理中心，以事件救援为主线，以快速准确应对各种突发事件为核心，以协调优化各类社会安全资源和加强快速反应能力为目标，通过编制全市范围内的社会安全突发事件应急预案，将各类空间数据及其属性数据与其执行紧急任务时所需的各类资源的信息相链接，协调政府各职能部门进行有效的数据采集、管理、分析和共享，保证对突发事件的快速反应和正确应对。
社会安全管理办公室的职能，是在政府社会安全管理委员会的直接指挥下，具体承担全市社会安全规划建设、社会安全政策法规制订、社会安全管理信息系统建设维护、突发社会安全事件应急处理、社会安全战略研究与预警评估等任务。
2.各部门设立安全管理办公室
城市政府各专业部门，包括：公安、地震、医疗、防疫、农林、环保、安监、交通、电力、城管、水利、电信、气象等，这些部门除履行日常业务管理职能外，均对口相应设立社会安全管理办公室，以承担起对各自业务范围的安全管理责任，如进行安全状况预报预警分析、危害评估、工程建设、社会宣传等，同时，建立自己的突发事件应急处理系统，组建专业救援队伍，配备专业处理装备，编制专业处理预案，并将本系统的所有安全事务与全市突发事件应急管理中心链接，最终建立起一个包括法规保障系统、决策指挥系统、组织实施系统、物质保障系统、技术支持系统、信息传播系统等在内的、多层次、多序列管理体系，形成既有专业分工、又能集中统一的城市社会安全管理框架，实现集中指挥、统一调度、信息集成、资源共享、专业分工、分层负责的管理目标。
另外，应进一步加强公安、消防、救护、防疫、环保、地震、公用事业等重要部门的社会安全信息管理系统建设，强化对各自范围内重大危险源和重点保护目标的动态管理，制订专业业务内的突发社会安全事件应急处理预案，建立本部门的社会安全危机处理系统，形成完备的人财物反应机制及安全保障体系，以尽快与全市社会安全管理系统链接。
三、加快城市社会安全立法，保证社会安全机制能依法运作
建设法治国家是我国的发展战略，法律应规范到社会生活的方方面面，城市社会安全体系也不例外。