二是加快机关事业单位职工基本养老保险制度的改革。目前，南京市机关事业单位的社会养老保险制度是一种退休保障制度，其保障待遇远远高于企业的保障待遇，形成较为严重的社会不公。建议加快机关事业单位养老保险制度改革，制定科学的养老金计发办法，达成合理的目标替代率，妥善解决历史问题，实现新旧制度的平稳过渡。不妨设置成三个层次，一为基本养老保险制度，这与企业完全一致；二为职业年金，制定政策并创造条件，鼓励机关事业单位在一定的限额内办理职业年金，财政按照经费渠道给予一定的支持；三为补充性养老保险和个人储蓄，鼓励个人购买商业保险、各种有利于养老的储蓄和投资。
三是建立健全企业年金制。2004年1月6日我国颁布的《企业年金试行办法》为企业补充养老保险的规范运行提供了法律依据。南京市应以此为契机，鼓励有条件的企业尽快实行企业年金制度，以此完善社会保障体系，提高职工退休后的生活水平，改善企业内部分配结构，同时积累资金支援经济建设，促进金融市场发展。
（2）构筑多层次医疗保障体系
一是探索建立城镇居民合作医疗制度。采取个人缴纳、政府拨款和社会救助相结合的办法筹建医疗合作基金，以解决收入在低保线以上但无力参加医保以及在医保范围内的未就业人员的医疗保障问题。政府拨款部分拟由同级人民政府从当年个人税留成中提取，个人拟按一定的标准缴纳合作医疗费。按照所发生病种的不同分定补助标准，补助标准的调整可视医疗合作基金的来源确定。
二是加强多层次医疗保障体系建设。将商业医疗保险发展纳入到多层次医疗保障体系的建设中，支持商业保险公司研究开发新的保险品种，鼓励企业、事业单位发展补充医疗保险，再加上社会医疗救助，一起构成全市的医疗保障网络，实现保障形式与层次的灵活多样。
三是进行医疗卫生和药品生产流通体制的配套改革。优化配置医疗卫生资源，大力发展社区卫生服务；合理调整医疗服务价格，提高医疗服务质量；实行药品招投标制度，理清医疗机构经济补偿机制。
另外，鉴于卫生服务供方在医疗保险体系中的专业性和垄断性，可以尝试把供方控制由针对医院转到针对医生，由医院对医生进行控制，对医生采用“薪金加奖励津贴”制。薪金制切断了医生收入与服务提供量的关系，把供方诱导性需求降低到了最低限度。同时，把奖励津贴当作其收入的一部分，其获得津贴的等级可由患者、保险管理人员及医院总的管理人员三方按各项工作指标评议定级。
（3）进一步扩大工伤、生育保险覆盖面
全面实施国务院工伤保险条例，推进和完善生育保险“三统三分”管理服务，进一步扩大工伤、生育保险覆盖面。规范工伤保险与生育保险的定点管理、结算管理和支付标准管理，建立高效率、低成本、社会化的经办模式。
2.积极稳妥地推进农村社保体系建设
2005年，南京市出台了《关于加快南京市统筹城乡发展的实施意见》以及《关于统筹城乡就业和完善农村社会保障体系工作的实施细则》，标志着在促进城乡经济全面、协调、可持续发展的大环境下，农村社会保障体系的健全与完善也将迎来重大的契机。
（1）建立健全农村基本养老保险制度
研究探索建立适应南京市农村经济状况，适应农村城镇化、工业化发展需要，覆盖农村各类人员，且有调整机制，并能与城镇养老保险转接灵活的城乡一体化的新型农村社会养老保险制度。可以采用个人账户积累制与普惠制老年津贴相结合的模式，即对农村无固定工资性收入的老年人实行普惠制的老年津贴；对纯务农人员，采取个人负担、财政补助和集体补贴三结合的办法筹集；农村各类企业及其从业人员，参加城镇企业职工基本养老保险，缴费比例与城镇企业统一，缴费工资基数目前可低于城镇企业，以后逐步过渡到与城镇企业相同。
（2）积极建立多层次的农村医疗保障制度
新型合作医疗制度是南京市农村医疗保障现有的主要形式，具有低缴费、低待遇的特点。未来几年内，应引导新型合作医疗向城乡大病统筹为主体的医疗保险制度发展，并逐步提高统筹层次，增强抗风险能力。市各级财政每年应拨出专项转移支付资金支持农民参加医疗保险，并根据农民的收入及市各级财政实力，逐步提高大病最高保额，使全市的农民真正做到“小病及时医、大病不怕看”。经济条件优越的农村地区，可以鼓励农民参加商业医疗保险。
3.逐步建立面向进城务工农民的社会保障体系
按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。城市农民工一方面由于其农民的传统身份被阻隔在城镇社会保障制度之外，另一方面他们已经离开土地和居住地多年而成为事实上的城市居住人口。这决定了他们对社会保障有着不同于农民、也不同于城镇居民的保障需求。
根据农民工的实际需求与制度建设的可能，应分层分类地建立面向农民工的社会保障项目。首先，最急切的保障项目，应当是按照普遍性原则确立外来务工人员的工伤保障制度。新施行的《工伤保险条例》将城镇各类企业、个体工商户所有雇工都作为其保障对象，这条规定实际也为在企业和个体工商户中工作的外来务工者参加工伤保险提供了法律依据。其次，建立外来务工人员的疾病医疗保障尤其是大病保障机制，以及失业保险、生育保险制度。第三，为外来务工人员建立相应的社会救助，特别对于无雇主、从事自营性工作的农民工，在遭遇天灾人祸时，可以通过农民工社会救助制度更好地解决保障问题。
同时，逐步将农民工纳入城镇职工基本养老保险和医疗保险。有雇主的农民工同样实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老和医疗保险制度，经费来源由国家、雇主与个人三方负担。考虑到农民工的收入水平，个人缴费可以设定多个费率档次，缴费费率高则将来保险金水平高，缴费费率低则将来保险金水平低。由于农民工跨区、跨省流动性极强，可建立与身份证相挂钩的农民工个人账户信息记录系统。另外，如果未能达到规定缴费年限，农民工可一次性取回个人账户所有个人积累资金及其增值部分。
4.建立和完善城乡一体的帮扶救助体系
积极探索城乡专项救助制度，进一步建立和完善以低保制度为基础，以医疗救助、教育救助、住房、灾害救助等为重点的覆盖广泛的城乡一体社会救助体系，同时，动员社会力量补充、完善政府投入为主的救助体系，从而赋予南京“博爱之都”以更丰富的内涵。
（1）建立和完善城乡低保制度
最低生活保障是社会保障体系中必须守住的底线，按“需求层次理论”，最低生活保障处于需求层次的最下层。因此做好最低生活保障，对于稳定社会，构建和谐保障的重大意义不容忽视。在今后的工作思路中，不妨把保住底线作为社会保障工作的基本点，尽快建立起覆盖城乡的最低生活保障制度。鉴于城镇已基本做到“应保尽保”，因此做好农村低保工作则是当务之急。全面落实城乡低保政策，加强规范管理，真正做到动态管理下的应保尽保，低保资金由区县、街镇两级财政负担，市政府对经济较薄弱的区县进行专项补助，确保按时足额支付。
（2）住房救助制度
继续深入开展农村危房改造工程，在城市推进“廉租房”制度，对不同救助对象实行以发放租赁补贴为主、房租减免、实物配租（廉租房）等多种方式为辅的住房救助制度。
（3）医疗救助制度
医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分，也是社会救助的一个重要项目，在医疗保险制度尚不普及之时，其重要性更为突出。从目前情况看，农村的医疗救助较为薄弱。因此，第一，政府应加大推动力度，建立医疗救助基金，制定相关制度，明确救助范围、救助水平，救助行为。第二，鼓励多渠道筹集资金，制定税收优惠等政策，鼓励社会资本参与，支持民间医疗救助事业的发展。第三，考虑和相关医疗制度的衔接。在城镇，要和城镇职工基本医疗制度相应，享受医疗救助者应参加医疗保险，如果没有医疗保险，其救助的额度以基本医疗标准为度。在农村，要和新型农村合作医疗制度相应，凡要享受医疗救助须参加合作医疗，到合作医疗费用报销后，根据当地实际，给予一定的医疗救助。
（4）慈善救助制度
对政府而言，社会救助是用税收等财政收入进行的“第二次分配”，是政府应尽的职责；而民间组织进行的募捐救助则是社会资源自发的“第三次分配”，是社会救助体系中政府保障的有效补充。
因此，首先应大力宣传慈善意识。动员各新闻媒体、宣传部门通过电视、报纸、户外公益广告等，配合做好慈善事业的宣传工作；尝试在报纸、电视等媒体，开辟定期的慈善栏目，以更好地营造慈善事业的社会氛围；政府通过给予荣誉称号、评选南京市慈善榜等活动，对大力支持慈善事业的单位和个人给予一定的荣誉奖励，积极促进社会慈善氛围的提高。
其次，给予政策扶持。在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜，利用税收杠杆，通过对慈善公益捐赠减免税收，从而鼓励企业家积极参与这项事业。
第三，善用善款。善款的使用要从市民最需要的救助内容着手，并与南京市的整个社会救助体系相配合，选取合适的救助项目；对于救助项目的效果还要进行调研分析，提高救助效率；对于捐物，建议借鉴上海经验，成立慈善物资管理中心和慈善超市或慈善商店，接受捐物后统一由慈善物资管理中心进行调度和救助，部分则通过慈善超市或慈善商店出售或拍卖，纳入慈善基金。在街道要普遍设立经常性捐赠接受点，接受公众物资捐赠。
第四，成立基层社会救助机构。尽快在街道、社区建立专门的互助社之类的基层社会救助机构，并建立统一的社会救助信息网络，由基层社会救助机构接受困难家庭向市民政部门、红十字会、慈善总会的救助申请，对其家庭、个人状况和接受其他机构救助的情况进行调查后向各机构申报，并对各种社会救助实行扎口发放，避免多头救助状况的发生。
三、坚持以管理促保障
1.打造劳动保障公共服务体系
劳动保障工作涉及广大劳动者的切身利益，理应加快构建劳动保障公共服务体系，强化公共服务职能，推进公共服务创新。
（1）大力推进社区平台建设
努力打造社区平台，实现所有社区与市级劳动保障数据中心的信息联网，使市民可以方便地在家门口接受劳动保障各项服务。随着农村社会保障体系的逐步推进，建议在有条件的村一级组织建立社会保障工作室，明确专门的社会保障工作人员，综合承担劳动就业、社会保险、社会救助等事务性工作。
（2）加强社会保障信息建设
综合利用现代通讯和信息技术，实现电话、互联网、传真、邮件、短信等多种方式的互动公共信息服务。建立全市统一的社会救助、社会保险、社会优抚信息管理系统。目前，社会保险各险种参保人数不一、缴费基数不实的现象普遍存在，一些用人单位没有按应缴数额缴纳保险费。建立公共信息平台，有利于准确核定职工人数和缴费基数，确保百姓的利益。
（3）建设高素质、专业化的社会工作队伍
逐步建立一支专业化的管理队伍，应有统一的注册登记制度，制定公认的职业守则、规范的工作程序和必要的职业权利保障措施。目前南京市已有几所院校开设了社会工作学系，可以协同大专院校引进专业人才，并按知识化、专业化的标准，对现有的工作人员分批次进行经常化的教育培训。
2.科学、规范地细化操作程序与办法
应进一步规范各项保障的申请、审核、审批和资金发放的程序及操作办法。在规定的时限内办结各有关保障手续，提高审批工作的时效性。建议在低保管理上，逐步使用国际比较规范的家计调查方法，努力做到不漏保、不错保和应保尽保，使真正困难、符合条件的群体进入保障范围。操作层面的科学，还包括规范内部流程，各司其职，防止违规操作、滋生内部腐败等。
3.加大社会保障各项制度政策的宣传力度
继续依托报刊、广播、电视、网络等媒介，并以社区为基础单位宣传各项社保制度和政策，提高用人单位和职工对社会保障的认识，了解自己的权利与义务，与政府一起做好这一惠及当代、有利后人的事业。1978年改革开放以来，随着我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制转变，市场竞争逐步加剧，产业结构和经济结构随之调整，加之社会安全网的缺失与不到位，迅速在城市产生了大量以下岗、失业人员为主体的弱势群体。弱势群体的大规模存在背离了和谐社会“公平正义”的要求，剥夺了弱势群体共享社会发展成果的宗旨，构成了危及“安定有序”和谐社会形成的风险因素，阻碍了全国全面建设“小康社会”和社会主义“和谐社会”的进程。因此，当前构建对弱势群体的社会支持系统已成为迫在眉睫的问题。