翁齐斌
福建君立律师事务所律师
前言
2011年11月，中国国家发展和改革委员会批准的《平潭综合实验区总规划》指出，平潭综合实验区的发展定位之一是建成“体制机制改革创新的示范区”、“加快平潭在经济、社会、行政管理等方面的体制机制改革创新”；同时指出：“按照精简、统一、效能的原则，健全平潭综合实验区管理机构，建立起机构精简、职能综合、结构扁平、运作高效的管理体制和运作机制”，“创新政府管理和服务方式。深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，进一步强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，构建服务型政府。开展社会管理综合改革试点，推进社会管理改革创新，完善社会管理和服务体系，提高社会管理的科学化水平”。福建省党政领导人苏树林等人在关于建设平潭综合实验区的规划方面也强调，平潭将采取海峡两岸“共同规划、共同经营、共同开发、共同管理、共同受益”的“五共同”合作模式，实行“放地、放权、放利”的措施，在平潭划定一些区域，由台湾市县或机构按照总体规划来进行开发或共同开发，在放地的区域内由台湾同胞进行管理，让到平潭来的台湾同胞、台企及与平潭合作的台湾的市县、机构获得实实在在的利益。
笔者认为，“经济建设，制度先行”，因此，平潭综合实验区建设成败的关键应当是如何创设新型的社会治理模式。但是，应当如何创设创新的社会治理模式和制度？笔者认为，首先应当在《平潭综合实验区总规划》基本蓝图内，在吸收借鉴各地区和国家先进经验基础上，结合本地区地理、环境、人文、政策各方面具体情况，切实做到“先行先试”，创立新型社会治理模式的原则性导向制度，以让平潭综合实验区能在一张白纸上做好文章、设计好家园，以让投资者放心，让广大民众宽心。具体来说，笔者认为应当将以下各方面作为平潭综合实验区社会治理模式建设的原则性举措进行规划建设。
一、简化政府设置，建立一级政府机制
根据《平潭综合实验区总规划》，平潭综合实验区将依据海坛岛及其附属岛屿的自然地理特点，在主岛海坛岛内采取组团推进的方式，构建“六区、十一组团”：
1.中心商务区。位于海坛岛东中部，包括（1）潭城组团（现有城区）、（2）岚城组团、（3）竹屿组团等，布局发展两岸合作的高端商务、金融保险、行政办公、高尚居住及旅游服务设施，打造中部核心区。
2.港口经贸区。位于海坛岛西南部和东部，包括（5）金井湾组团、（6）吉钓港组团、（7）澳前组团等，发展保税加工、保税物流、货运代理、转口贸易及港口物流业，建设商贸、海产品加工及台湾农产品交易中心。
3.高新技术产业区。位于海坛岛北部的（8）中原组团，布局发展电子信息、新材料、新能源等战略性新兴产业，建设两岸高新技术产业基地和低碳科技应用示范基地。
4.科技研发区。位于海坛岛西北部的（9）幸福洋组团，主要发展研发设计，建设两岸合作的产业技术研发及应用基地；探索建立两岸合作的集智能交通、智能生活、智能建筑等为一体的智能化示范新城区。
5.文化教育区。位于海坛岛中北部的（10）平洋组团及周边地区，规划建设两岸教育合作园区；建设文化创意产业园、动漫游戏城，建成两岸高等教育、职业技术教育和文化创意产业合作示范基地。
6.旅游休闲区。位于海坛岛东南部的（11）坛南湾组团及邻近岛礁，发展海上运动、养生保健等旅游休闲产业，建成国际知名的观光旅游休闲度假区。
另外，在附属岛屿的屿头岛发展高端居住区、休闲度假区及海洋文物区，建设沉船博物馆和海底文物研究中心、沉船打捞技术研究中心；在大练岛发展特色船舶（含游艇）修造产业；在东痒岛发展海洋观光渔业；在草屿岛建设台湾海峡海上补给基地；在塘屿岛规划发展高端度假区。
根据上述区功能分区情况，平潭综合实验区实际上打破原来的县、乡镇、村等三级行政区划格局，完全从经济功能上定位平潭综合实验区的规划和发展格局。因此，笔者认为，从平潭综合实验区政府管理角度，应当简化政府级别和机构设置，完全取消原来的县、乡（镇）、村三级政府的多级政府建制，建立平潭综合实验区管委会、区人民政府一级党政机构。在实验区党政机关以下单位不设行政机构，由实验区党委、区政府统一处理全区各项行政事务。在实验区党委、区政府以下建立地方社区自治团体，具体的行政管理事项（包括乡公职人员的选举及罢免等）、财政管理、社会服务、教育文化环境卫生、交通观光、公共安全、公营事业的经营与管理等事项均由地方社区组织自己处理。通过这样“一级政府”的党政机构精简设置，可以避免多重行政、重复管理的情况，以起到加强效率、行政透明的作用。
二、建立重点引导经济的“小政府、大社会”行政管理模式
对于处于起步阶段的平潭综合实验区，在规划和研究社会治理模式时，首先应当做到切实转变政府观念，把政府权力逐渐从公共服务的一些领域撤出，建立“小政府、大社会”的政府管理模式，由“全能政府”向“好政府”、“强政府”方向转变。也就是说，政府及其部门要把适宜于社会组织行使的职能，委托或转移给社会组织，使社会组织处理部分管理社会公共服务的职能工作。因为，对于先行先试的平潭综合实验区，如果继续采用政府包管一切的行政管理模式，那完全难以适应实验建设和发展的需要，实验区政府应当从过多的社会服务管理工作中脱身出来，加强引导经济发展的作用，以促进经济有序和有特点发展。在日常工作中，实验区政府不应当进行直接或过度的干预经济工作，工作的重点主要应当在于引导经济秩序，对经济发展起一个带头和促进的作用。
所以，实验区政府应当“简政放权”，大力培养发展和规范管理社会民间组织，加大政府职能转移力度，向社会组织放权，让民间社会组织参与社会治理。当然，政府也应当在道德操守、遵纪守法、关心社会群体和企业发展等方面建立起政府权威，避免因政府权威的丧失而引起社会管理混乱。
三、建立民营化非营利性组织和法定机构参与社会治理的制度
在政府设置简化、政府职能转变的同时，原来由政府包办的社会服务，需要有新的、更有效率的社会组织来承担，这必然产生对社会服务需求的巨大空间。因此，必须将原来由政府社会公共管理部门承担的工作，比如妇女、慈善工作等，转由社会民间组织来承担，必须建立民营化的非营利性组织来参与社会管理工作。多年来，香港、新加坡均通过由民间化的非营利组织参与社会管理的方式形成了一套成熟的社会治理机制，通过有效的社会服务，实现了有序的社会管理，政府完全依靠民间服务机构开办各类社会福利和社会服务事业，如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等等，这些机构不仅可以收取较低的服务费用，而且还有机会得到政府的补助资金。这样，通过社会民间组织直接而有效的服务，既帮助了有需求的人，起到稳定社会的作用，同时又能够在申请政府购买服务的过程中，提升服务水平和组织能力。