许燕杰
福建衡评律师事务所律师
公众参与行政决策是民主政治的重要组成部分，公众参与作为现代民主政治的一个范畴已被广泛接受，尤其在理论层面上，主张吸收公众参与各种与他们有关的决策已不成问题。然而，实践中，还存在许多障碍与约束。其中，公众参与的具体制度设计就是一个复杂的问题，也是直接影响公众参与效果的关键问题。
一、构建公众参与行政决策的必要性与重要性
《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该规定为公民参与行政决策提供了宪法依据。除此之外，党中央和政府在一系列法律、政策中也对此作了相应规定，特别是国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出了我国行政决策的科学化、民主化和法治化的要求。在现代社会，由于利益的多元化，行政行为不仅对行政相对人产生重要影响，而且会对相对人以外的第三人产生重要影响，形成多极的行政法律关系，因此，现代行政法的研究从立法对行政的控制以及司法对行政的控制的关注，开始转向对行政过程本身的关注，试图通过对行政过程的调控，形成国家行政机关、行政相对人、利害关系人及其他公民之间的良性互动关系和合作关系，实现公共利益和公民福祉。在实际中，我国现阶段行政决策模式的不足，规范行政决策行为的法律的缺失，相关制度的不健全和不完善，严重阻碍了公众有效参与行政决策的过程。如何使得公众能够有效地参与到行政决策的各过程中，成为提高公众参与行政决策成功率的主要问题。
公众参与行政决策机制是否完善，主要体现在决策程序与决策结果两大方面：从决策程序方面来说，公众参与行政决策机制是否健全首先需要从行政程序上加于保障，即符合程序正义的原则。行政程序是实现行政行为公正、公平、公开等民主化的重要保障，而现代行政程序的一个重要价值目标和原则就是行政相对人及利害关系人的参与，所以各国行政程序法均以明文规定或用具体制度保证的方式实行参与。参与制度要求行政程序不仅要向相对人和利害关系人公开，而且还应吸收他们参加到具体行政行为的作出过程中，以保证行政行为的公开与效率。如美国1976年行政程序法第554条第3款和联邦德国1997年行政程序法第13条等都作出具体的规定，此外，日本、西班牙、葡萄、我国台湾和澳门地区均在行政程序法中规定了参与制度。相对之下，我国大陆除了行政许可法、环境影响评价法、行政处罚法中的听证程序较好地体现了相对人参与原则外，其他行政行为几乎没有当事人参与的规定。由于缺乏参与机制，使得行政程序无法保障相对人和利害关系人的知情权、举证权、陈述与申辩权、监督权等民主权利，带来行政机关因不掌握相对人特别是利害关系人可能提出的反驳理由和证据，而影响具体行政行为在认定事实和适用法律上的正确与合法，造成行政行为缺乏公信力等问题。从行政决策结果方面来说，具体的行政决策结果应当最大限度地保障社会的公共合法权益，是公众参与行政决策的最终目的，即通过公众参与实现社会正义的原则。
公民参与作为实现行政民主化、正当化的机制的意义不断凸显，公民参与从对行政处分过程的参与扩展到对行政立法、行政计划、行政指导、行政评价、行政救济等行政过程的参与。促进公众参与行政决策是建设法治政府和行政民主化的需要，对当前构建和谐社会具有重大的促进作用和现实意义。
二、公民参与行政决策的法制基础
公众参与行政决策是现代行政民主的必然要求，公众参与的实现需要一系列权利相互配合，公众作为参与主体应当享有如下几方面主要权利：知情权、参与权、监督权和救济权等。
（一）知情权。是指公众有权要求各级政府的行政主管部门提供事关当地公共权益的行政决策相关信息，如区域社会发展规划、重大经济项目建设和重要物价等决策对区域公共权益影响的情况。《中华人民共和国政府信息公开条例》对信息公开方面作出了具体的规定，要求各级政府主动公开：1.涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；2.需要社会公众广泛知晓或者参与的。
知情权制度的核心是信息公开制度，其主要内容应包括对信息公开主体的规定，信息公开的内容，公开时限，公开程序及费用，公开对象，公众请求未获允许的救济、反对，公开的利害关系人的救济等。目前地方政府行政主管部门在依法应当公开的信息方面，普遍存在着没有及时公开或公开不全面的现象，严重损害了公众的知情权，对公众参与行政决策制度的实施造成了一定的障碍。政府信息共享取决于两个方面，其一是公民的知情权，其二是行政机关的信息公开义务。公民的知情权是公民参与行政决策的基本前提条件，公民只有在了解行政决策的相关信息的前提下，才有可能积极表达意见，建言献策，参与行政过程，否则不能有效参与行政决策过程。与公民的知情权相对应的则是行政机关的信息公开义务，行政机关在作出公共决策时，除法定保密事项之外，有义务全面、准确、真实地公布行政决策的基本目标、手段、事实根据、政策的形成过程、成本效益分析、替代方案等信息。为此有必要建立经常性的、规范化的政务信息公开制度，以保障公民及时获得真实、有效的政府信息。
（二）参与权。是指公众对涉及公共权益的社会、经济的行政决策和社会经济建设项目决策活动依法享有参与的权利。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。”《环境影响评价法》第五条也规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”目前我国公众参与的权利在法律上虽然得到了肯定，但在“参与”的具体条件、方式、程序上还缺乏明确的法律规定。由于公众参与的机制尚未完善，而公众参与活动也尚处于初始阶段，必须尽快通过修改和完善国家相关法律、法规、政策来加以保障。建议国家立法机关借鉴美国、日本等有关国家对公众参与的立法经验，组织对相关法律法规进行修改和补充，对公众参与制度的有关问题加以具体明确规定，以便做到“有法可依”。在现代社会中，由于行政疆域不断拓展，立法机关通过大量的授权性法律授予行政机关广泛的裁量空间，民主的重心随之由通过立法实现的民主转向通过行政实现的民主，因此必须赋予公民广泛的参与权，包括行政决策过程的参与权、行政政策实施过程的参与权以及行政政策评价的参与权，其权利形态可以表现为投票权、参与听证权、陈述权、申辩权、表明意见权，等等。
（三）监督权。是指公众对涉及公共权益的行政决策工作享有各种法定的民主监督权利。如《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”民主监督权是有效实施公众参与行政决策制度的重要保证，但是目前相关法律法规对行政决策民主监督权的实施方法、程序、法律救济等方面尚没有明确的具体规定，当前我国的一些社会经济建设行政决策的盲目性问题很突出，其主要原因与行政决策的民主监督机制不健全，公众对涉及公共权益的行政决策未能进行有效监督有很大的关系。
（四）救济权。参与权是公众参与行政决策的资格，知情权是公众参与行政决策的前提，而救济权则是公众参与行政决策的制度保证。参与权作为一项程序性权利而非实体性权利，对该项权利的保障，应当在坚持穷尽行政救济原则的基础上保证司法最终救济原则。因此，救济权的实施包括行政救济和司法救济两个方面。