卢顺珍
福建江厦学院法学系副教授
据世界卫生组织统计，全球约有4.5亿人患有神经、精神疾病，其中重性精神病的患病率达到13.47‰，我国目前的重性精神疾病患者也已达到1600万人。为了保护这一弱势群体的合法权益，包括我国香港和台湾地区在内，已有100多个国家和地区陆续颁布了精神卫生法。我国大陆地区相关法律规定则散见于各种规章、司法解释和地方性法规之中，和老挝一起成为亚洲仅剩余的两个没有专门精神健康法律的国家。这一法律的缺失使得实践中屡次出现精神病人不该收治的收治、该收治的不收治的情形。大陆的某些地方政府机关甚至把行政纠纷的当事人送至精神病治疗机构强制治疗，以解决不断上访所带来的麻烦。这些“被精神病”事件不但侵害了公民的基本人权，挑战了法律的权威，还暴露出这一领域的立法漏洞，以及这一漏洞给社会管理所带来的负面作用。本文拟对此作出探讨，以求抛砖引玉，并期冀对我国精神立法有所裨益。
一、我国大陆地区关于精神病人强制治疗的相关规定
1985年，大陆地区开始对精神卫生立法进行调研和草案起草，经过27年的酝酿，2011年10月29日，全国人大常委会首次公布《精神卫生法（草案）》（以下简称《草案》）征求公众意见。《草案》第26条至32条提出了强制治疗制度的构想，它被认为是防止“被精神病”的关键条款，但《草案》中的规定仍然存在不足之处。
《草案》第25条第一款规定“精神障碍的住院治疗实行自愿原则”，说明通常情况下，病人出入院是自由的，可以不考虑医院的医疗建议，哪怕医院对病人的出入院作出某些强制性规定，只要没有相关的法律依据，病人仍旧可以置之不理。然而这种自由如果侵犯到他人、社会或者国家利益时就将受到限制，因而第25条的第二款规定，当“诊断结论、病情评估表明就诊者为严重精神障碍患者”，且具有“1.已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险，或者不住院不利于其治疗的；2.已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的”两种情形之一时，可以对病人实施强制治疗。为了避免在实践中出现“被精神病”的情况，《草案》第26至30条设置了复核程序，具体包含复诊、鉴定、重新鉴定三个递进过程，“患者或者其负有监护职责的近亲属对需要住院治疗的诊断结论有异议、不同意对患者实施住院治疗的，可以要求复诊、鉴定和重新鉴定”。所有这些程序仅在病患或相应的医疗机构、鉴定机构之间完成；公安机关只有在复诊结论或鉴定意见表明“患者”具有草案第25条第二款规定情形，且“患者”或其负有监护职责的近亲属不同意强制治疗时，才可以协助相关医疗机构对患者实施强制治疗。人民法院和人民检察院却始终没有介入。说明《草案》仍旧将强制治疗这一行为界定在医疗行为的范畴内，并未上升到司法范畴，从公民人身自由权的法律保护上，对这一制度进行规定。
除《草案》之外，此前大陆地区有关强制治疗的规定主要散见于刑法、刑事诉讼法、司法解释、部门规章和一些地方性法规之中。这些规定主要用于解决精神病人的刑事责任能力问题。它们就强制医疗的实质条件作了较为详细的规定，要求强制医疗的前提条件是病人实施了刑法所禁止的危害行为，对于一般的精神病人，如果没有实施该行为，则不能采取强制医疗措施，而是由家属严加看管和医疗，必要的时候由政府进行强制医疗。对于强制医疗的具体实施程序则没有法律作出过详细的规定。2012年3月14日公布的新《刑事诉讼法》第五篇特别程序中，对依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序作出了具体的规定，弥补了之前相关刑事法律只规定强制治疗的实体要件却忽略程序问题的不足。这些规定的内容包括强制医疗程序的适用对象、审理程序、法律援助、救济程序以及法律监督等。
然而，对实施《刑法》禁止行为以外的精神病人如何进行强制治疗，至今没有一部生效法律进行详细规定，《草案》中的相关程序，也没有司法机关的介入。为什么对于实施《刑法》禁止的危害行为的精神病人，有司法机关的介入来保护他的权利，而对于一个危害程度更低的精神病人，司法机关的保护却没能在法律中得到保留？这是一个不合理的设置。为了保护这些精神病人的合法权利，近些年来上海、宁波、北京和杭州等地区也陆续颁布《精神卫生条例》（以下简称上海条例、宁波条例、北京条例和杭州条例）对此项措施的立法作出有益尝试。
上海条例较为详细地规定了精神病非自愿住院治疗的收治标准、送医主体、紧急住院观察期、诊断主体、随访评级、诊断复核和出院标准。该条例第31条规定，精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有伤害自身、危害他人或者危害社会的行为时，其监护人、近亲属、所在单位、住所地居民委员会、村民委员会或者事发地公安部门有权将其送至精神卫生医疗机构；其他单位和个人发现的，应当向其住所地居民委员会、村民委员会或者事发地公安部门报告。经两名以上精神科执业医师（其中一名具有精神科主治医师以上职称）诊断认为必须住院观察的，精神卫生医疗机构应当对精神疾病患者或者疑似精神疾病患者实施紧急住院观察，同时通知其监护人或者近亲属。精神卫生医疗机构应当在实施紧急住院观察后的72小时内，作出诊断结论。第32、33条规定，医疗机构每月应当对住院治疗的精神疾病患者进行一次精神状况评定，具有主治医师以上职称的精神科执业医师确定住院治疗的精神疾病患者可以出院的，精神疾病患者的监护人或者近亲属应当代为或者协助办理出院手续。对于有自知力的患者提出出院要求的，医疗机构则应当准予出院。第25条还规定医疗机构应在半年内主动提起诊断复核，如果诊断复核不能确定或对其有疑议则应启动会诊程序。
宁波条例与上海条例相比较，没有规定72小时的紧急住院观察期，而规定对首次诊断有异议的，可以在六个月内提出复核和会诊，对于危害自身的精神病患者也没有要求强制医疗，只要求对有严重危害他人人身安全或者公共安全的行为的精神病人实施强制治疗。不过宁波条例对于公安机关在强制治疗中的介入却进行了较为详细的规定，要求强制治疗的决定和解除均应由公安机关作出。北京条例的收治标准与宁波条例基本相同，没有紧急住院观察期的规定，在第27条规定了三个月的诊断复核期，申请复核的对象也不仅限于首次诊断的患者。送医主体和出院标准上规定得也相对比较模糊，实行的基本是一种不完整的自愿住院制度，自愿住院者的出院，在医院不同意出院时，完全依赖于其监护人或者近亲属；而对于重性精神病患者，其住院和出院都由其监护人或者近亲属决定；对于公安机关送来的精神疾病患者，其住院和出院则完全取决于医疗卫生机构的诊断，并且如果监护人和近亲属拒绝办理住院手续的，由公安机关办理。对人民法院和检察的介入没有予以规定。杭州条例与宁波条例较为相近，只是将诊断复核期缩短到一个月，公安机关也只决定是否实施强制治疗措施，是否参与解除程序则未作明确规定。值得一提的是杭州条例在第27条作出了执业回避的规定：“与精神疾病患者有亲属关系或者有其他利害关系的精神科执业医师，不得为其进行诊断、诊断复核和会诊。对精神疾病患者进行诊断的精神科执业医师，不得为同一精神疾病患者进行诊断复核和会诊。”
二、台湾地区的强制治疗制度
台湾地区的“精神卫生法”于1990年颁布，2000年和2002年曾经作过小幅度的修改或增设。随着台湾社会经济的发展和各项福利制度的健全，对于精神病人正当权利的保护越来越受到台湾各界的关注。2007年6月5日，台湾地区“立法院”三读通过新“精神卫生法”修正草案。该草案加强了对精神病人的人权保护，更大地提升了精神病人选择就医的自主性，在强制治疗的决定权上将原先只需两名专科医师签名即可，改为由审查会鉴定。审查会由专科医师、护理师、职能治疗师、心理师、社会工作师、病人权益促进团代表、法律专家及其他相关专业人员组成，他们的作业流程及议事规则均由“中央主管机关”制定。强制治疗决定作出的程序大体为：当精神病人病情严重到足以伤害他人或其自身时，专科医生对其作出诊断，明确是否需要全日住院治疗，其保护人将协助病人前住精神医疗机构办理住院。如果病人拒绝接受全日住院治疗，直辖市、县主管机关将会指定精神医疗机构予以紧急安置，并指定两名以上的专科医师进行强制鉴定。鉴定结果认为仍有全日住院治疗必要，经询问病人意见，仍拒绝接受或无法表达的，即应填写相关资料及诊断证明，向审查会申请许可强制住院。
紧急安置期间不得超过五日，强制鉴定应自紧急安置之日起两日内完成。经鉴定无强制住院必要或于紧急安置之日起满五日未取得强制许可的，应立即停止紧急安置。
强制治疗的期限原则上不得超过60日。如需延长，须再次经主管机关指定的两名以上专科医师的鉴定和审查会的许可，而且期限同样不得超过60日。被紧急安置或强制治疗的精神病人及其家属可以向法院申请裁定停止紧急安置或强制治疗，对法院裁定不服者还可以申请抗告，对于抗告法院的裁定不服者则不得再抗告。申请及抗告期间不停止紧急安置或强制住院。