书城政治中国大参考(2013-2014)
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第26章 智库报告(8)

航道的繁荣将提高北冰洋沿岸国的地缘政治影响力,特别是那些航线经过海域周边的国家,将获得一定的对海上交通要道的支配权,强化其海权地位,并转化为在国际事务中的影响力。俄罗斯、美国、加拿大、挪威、丹麦等国对新航路的影响是明显的,“东北航道”绝大部分需经过俄罗斯控制的海域,“西北航道”更多地需经由加拿大北方水域,而两条航道最终都需要通过美国和俄罗斯共同控制的北极水域。

在北极,当前国际贸易格局下出现的经北冰洋连接远东制造中心和欧洲西北部、北美东部消费中心的新海上运输通道,大致分为三条路径:东北航道(位于欧亚大陆北缘)、西北航道(位于北美大陆北缘)和中央航道(位于北冰洋高纬地区),距离在3000海里左右,中央航道更短些。

2012年中国第五次北极考察去程走的是东北航道,回程选择中央航道,说明技术上是可行的。中央航道与东北、西北等沿岸航线相比,位于公海,根据海洋法不受沿海国管辖。雪龙船破冰能力不强,也能够跑中央航道。以前国际上只认为东北航道和西北航道是可以开通的。然而我们率先穿过了中央航道。

根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)、欧盟统计局(Eurostat)相关数据整理发现,2011年,中国与北美东部和西北欧经传统运河航线的海运贸易货值达7000亿美元,占该年中国货物贸易的1/5,从世界最大集装箱港口排名中国占6个来看,这两条航线主要运输类型是集装箱。

如果按中国经济保持中等速度(7%-8%)的增长速度估计,这两条传统运河航线集装箱运输需求将有较大幅度增加,相应地也就存在对更便捷北极航道的巨大需求。当然,集装箱运输要求更高,它要求准时性、全季节航行。据此,如果海冰继续退缩,北极航道通航时间进一步延长,集装箱运输的技术可行性将会增加。从需求角度判断,对于中国,集装箱运输可能是未来北极航道利用的主要货流。

中国极地研究中心极地战略研究室主任张侠等对北极航道集装箱运输理论规模的分析显示,2011年,远东- 西北欧、远东到北美东部的集装箱货运量为2000多万TEU(Twenty-foot Equivalent Unit的缩写,是以长度为20英尺的集装箱为国际计量单位,也称国际标准箱单位)。

对于中国北极航道存在集装箱运输的巨大需求。

1987年,戈尔巴乔夫发表摩尔曼斯克讲话,提出向国际开放北方海航道(东北航道主要部分)的倡议。苏联解体后,叶利钦继续推动北方海航道的开发,于1991年正式颁布《北方海航道海路航行规则》,从此北方海航道进入了开放时代。之后又于1996年颁布了《北方海航道航行指南》《北方海航道破冰船领航和引航员引航规章》和《北方海航道航行船舶设计、装备和必需品要求》等技术性规则。约束外国船只在北方海航道上的航行活动主要就是上述四个规则,除了在破冰船服务收费标准不断提高外上述规则的变化很少。直到2013年1月28日正式生效的《关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》对俄罗斯涉北方海航道航行的主要法律做了重要增补或修订。俄罗斯联邦运输部北方海航道管理局根据该修正案,重新制定了《北方海航道水域航行规则》,以替代1991年颁布的《北方海航道海路航行规则》。

在法律层面上,俄罗斯对于北方海航道属于国家历史性交通干线的立场没有改变,继续为主张内水化管辖权利埋下伏笔。范围则作了清晰化界定,与内水、领海及毗连区和200海里专属经济区水域相一致,消除了北方海航道可能延伸到公海的长期争议。

在规则层面上,从破冰船强制领航制度改变为许可证制度,尤其是给出了具体的、可操作和可预期的独立航行许可条件,使得外国船只独立航行成为可能。

北极之争已由科学层面上升到政治军事层面

北极地区因其丰富资源和地理位置被视为越来越具有战略意义的地区。鉴于各国对开发北极资源兴趣增加,北极正成为全球地缘政治斗争的中心,并引发新一轮对北极主权的争夺战1989年9月,根据芬兰政府的提议,北极八国(美国、苏联、加拿大、瑞典、芬兰、冰岛、挪威和丹麦)派出代表召开了第一届“北极环境保护协商会议”,共同探讨通过国际合作来保护北极环境。

1991年6月,八国在芬兰罗瓦涅米签署《北极环境保护宣言》。罗瓦涅米宣言的签署,引出了保护北极环境的系列行动——北极环境保护战略(AEPS)。

1996年9月16日,北极八国在加拿大渥太华举行会议,宣布成立北极理事会(Arctic Council),并随后将“北极环境保护战略”的所有工作也纳入其中。北极理事会(Arctic Council),又译为北极议会、北极委员会、北极协会,成员有加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典和美国。此外,还有六个北极本地社群代表在北极理事会中有永久参与的议席。这些代表包括:阿留国际协会、北极阿撒巴斯卡议会、哥威迅国际议会、伊努伊特北极圈会议,俄罗斯北方土着人民协会和萨米理事会。

北极理事会是一个政府间高层次国际论坛,其宗旨是保护北极地区的环境,促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展。北极理事会主席一职由八个成员国家每两年轮流担任。北极理事会成员国外长会议每两年举行一次。2011年5月12日,第七届北极理事会外长会议决定设立秘书处,以加强北极理事会应对未来挑战的能力,秘书处设在挪威北部城市特罗姆瑟。

1990年8月28日,经过4年多的艰苦谈判之后,在北极圈内有领土和领海的加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和俄罗斯共8个国家的代表,在加拿大的瑞萨鲁特湾市签署了国际北极科学委员会章程条款,成立了第一个统一的非政府国际科学组织,也就是所谓的“八国条约”。这实际上是个带有明确政府标志的非政府国际机构。

1991年1月,该委员会在挪威的奥斯陆召开了第一次会议,并接纳法国、德国、日本、荷兰、波兰、英国6个国家为其正式成员国。至此,人类在北极地区的国际科学合作终于迈出了艰难的,但却是具有历史意义的一步。

由于北极地区是重要地缘政治和经济利益交错地区,目前存在各种各样关于北极争夺战将愈演愈烈的预测。过去,北极只对科学家和研究人员有吸引力。如今,北极地区因其丰富资源和地理位置被视为越来越具有战略意义的地区。有媒体评论称,鉴于各国对开发北极资源兴趣增加,北极正成为全球地缘政治斗争的中心,并引发新一轮对北极主权的争夺战。

事实上,世界主要国家特别是靠近北极周边的8国已纷纷加入北极争夺战,北极约800万平方公里的陆地和岛屿,已被环北极国家分割完毕。

所谓北极之争,实际上是海洋与北极冰盖区的归属争议,该地区地下资源极为丰富,由此引发的激烈竞争已由科学层面上升到政治和军事层面。

目前,各成员国陆续出台北极战略,都在积极采取措施对当地进行勘探开发,美、加、俄、挪威、丹麦等国均对北极提出领土主权要求,且纷纷发誓要确保本国在北极地区的多种权利。加拿大每年都在北极地区举行军演,俄罗斯在加紧军事部署升级,美国派出了核动力潜艇在北极近海巡逻,丹麦、挪威等国也在进行相关军演和部署。有分析称,“北极热”激起了相关国家不断在北极地区扩充军事存在,各方在北极地区举行的单边或多边军事演习此起彼伏,成为影响该地区安全的不稳定因素。

中国现在仅仅是拿到北极的入门券而已,前路漫漫,仍要小心被排挤,中国走进北极圈的道路并不平坦。不少北极国家担心,中国的强势介入,会影响其对北极利益的垄断,千方百计阻挠中国的“北极存在”美国是对北极争夺最积极的国家之一。美国政府分别在1983年、1994年和2009年出台了专门针对北极地区的官方文件,2009年的《国家安全及国土安全总统指令》标志着美国北极战略的成型。该文件宣布美国是一个“北极国家”,在北极地区有着广泛而重要的国家利益,其中航海自由被置于“最优先”的地位。美国海军还推出了“北极路线图”计划,计划在北极地区部署“环保型”航母编队,为争夺北极利益抢占先机。

美国国内专家认为与其他北极地区国家相比,美国需要出台更加明确的指令。2003年,美国向一些国际石油公司拍卖北极的天然气开采权,表明美国对北极领土的所有权。2009年,美国政府制定“北极地区政策”,声称美国在北极地区享有“广泛的、基本的国家安全利益”,并要求美国必须具备在北极地区独立行动的能力。

2013年5月10日,美国政府公布了“新北极战略”,聚焦安全、环境和国际合作,涵盖的优先事项包括加强在北极地区的防卫和其他涉及美国国家安全的活动,以及为上述目标修建基础设施。

国防大学李大光的研究表明,美国军方为加强在北极地区的存在,相关军事部署已经在多方面展开。在从阿拉斯加到冰岛的北极线上,建立导弹防御系统,部署强大的军事力量。2011年夏,美国两艘核动力攻击潜艇在北极冰区完成了军事演习活动。美国海军部长马布斯表示,海军演习目的是在北极地区“锻炼军事行动和作战能力”。美国海岸警卫队3艘全新国家安全巡逻艇之一的“伯索夫”号于2012年夏天在北极地区展开了军事行动。一直驻扎在美国阿拉斯加的海岸防卫队,则考虑在北极地区建立永久性基地。美国空军B-2轰炸机完成首次北极长航时试验任务。B-2的此次行动,被外界理解为美军全球打击能力的一次展示。

美国海军工程人员也在阿拉斯加州的北极区域成功与位于美国本土的同事进行了通信,这是在极端恶劣天气条件下使用手持分布式战术通信系统成功完成的首次通信。

除美国外,俄罗斯一再重申包括北极在内的半个北冰洋都是其国土所占据的西伯利亚大陆架向北的延伸。2007年8月,俄罗斯将一面钛合金制造的俄罗斯国旗插在北极点下4000多米处的海床上。2009年3月,俄罗斯发布北极地区的国家政策原则,提出分阶段实施北极战略的规划,包括在2020年前将北极建成俄主要的资源基地;2015年完成俄在北极地区的边界确认,确保实现“俄罗斯在北极能源资源开发和运输领域的竞争优势”。俄罗斯也着手显示军事存在,有关保障俄在北极地区军事安全的相关文件,将加强该地区边防部队和海岸警卫部队力量,以确保俄在北极地区“在各种政治、军事环境下的军事安全”。目前,俄罗斯北方舰队海基核力量堡垒就部署在邻近北冰洋的白海和巴伦支海水域。

俄海军战略导弹核潜艇经常在北极冰层下秘密巡逻,很少被发现,也不易被攻击。俄空军战略导弹轰炸机也时常在北极上空巡逻。俄军还计划在2015年完成组建首支北极地区摩托化步兵旅,将通过增加新舰只和增设新驻点,提升海军在北极地区的作战能力。

进入2013年以来,俄罗斯继续着手加快实施北极战略,能源资源和交通为重点。俄罗斯召开与北极相关的会议,强化相关科考活动,并在核动力破冰船领域具有明显优势。但目前,俄罗斯大陆架在北冰洋的边界仍未得到正式确认,俄罗斯与西方集团在北极问题上也具有较大的分歧,俄罗斯媒体称“俄罗斯不想让新的玩家加入北极之争”。

成员国外,在北极棋盘上,越来越多的国家希望占据一席之地。除了北极国家外,一些非北极国家如日本、韩国纷纷新建了极地考察破冰船,印度紧随中国在北极建立了考察站,2013年3月日本新设了北极大使,以提高在北极的“存在感”;此外,欧盟、印度、日本、韩国等均要求成为北极理事会永久观察员,以期更广泛深入地参与国际北极事务。

非北极国家参与北极事务最有效的途径是成为北极理事会永久观察员。针对扩充问题,北极理事会各成员国意见不一。北欧国家希望将北极国际化,而在北极控制了更多领土的俄罗斯和加拿大则对进一步开放北极理事会表示担忧。北极理事会在考虑接纳观察员的问题上做出十分严格的规定,比如必须承认北极沿岸国家在北极的主权和管辖权,只有北极8国可以确定世界各国在北极的行为准则,其他国家必须遵守这些准则,而观察员国的权益则只限于拨款保护北极生态、科学考察等。

不过,分析认为,此次扩容将有助于强化北极理事会的国际协作职能和影响力。

2013年5月15日,北极理事会8个成员国一致做出决定,赋予中国、韩国、日本、印度等6国正式观察员国地位,但欧盟和国际机构等8个实体被拒之门外。