“战后，我国与中华民国政府之间缔结日台和平条约，自那以来20余年间，在贸易、经济、文化等诸方面维持着密切的关系。另一方面，与中国大陆的关系，以民间贸易为中心推进交流，中日年度贸易总额已将达到9亿美元。
政府鉴于去年中华人民共和国政府拥有了联合国及其安理会议席的事实，在一个中国的认识下，今后，为了与中华人民共和国政府实现关系正常化，开展政府间的对话乃当务之急。……我确信中日间的各种问题，在邦交正常化的交涉过程中自然会找出解决之道。日本政府衷心希望中日之间早日建立善邻友好关系，共同迎来为亚洲和平与繁荣做出贡献的日子。”
［日］第68届国会众议院大会会议录第3号，1972年1月29日，国会会议录检索系统。
1972年1月5日佐藤访美，在与尼克松总统的会谈中，佐藤全面阐释了日方对华的立场，欲现实地维护台湾的地位。他明确指出：日台和平条约不能废弃，这将在与北京的邦交正常化过程中决定其如何对待。日本不采取两个中国的政策。反对台湾独立，如果独立的话，苏联也许会进来。……我们认为应该确保在IMF和世界银行中台湾的地位。
日本认为，若中日邦交正常化，代表中国的是中共，与台湾则继续维持友好亲善的关系，继续给与贷款（但新的贷款要慎重）；以往的政经分离要倒过来，政经关系是北京，经济关系是台湾。而且，日美安全条约中台湾的地位不变。佐藤曾通过澳大利亚、法国等国领导人为中日邦交正常化牵线，也希望美国从中协调，他不无失落地对尼克松表示：“日本与中国长久以来保持着关系，需要建立邦交。不能着急，但也不能太慢，正等待机会。总统访华时，希望对中国适当表露日本愿与中国接触的意图。日本已故政治家松村谦三与中国关系深厚，他一直主张日本当中美之间的桥梁。然而，如今令人讽刺的是，只能拜托美国当中日之间的桥梁了。”
楠田实：《楠田实日记——佐藤荣作首相首席秘书官的2000天》，［日］中央公论新社，2001年版，第816—817页。
同上书，第823—824页。
1972年2月28日，中美发表上海联合公报，双边关系走向正常化。美国确认从台湾撤出全部美国的武装力量和军事设施的最终目标。佐藤的主张也有所变化，他在3月1日的参议院大会上表明：关于台湾的归属，我国在旧金山和约中已放弃台湾，因此台湾法律上的归属，日本无权发言。中华人民共和国历来主张台湾是中华人民共和国领土的一部分，从开罗宣言、波茨坦公告的过程来看，我国可以充分理解。事已至此，佐藤仍不死心，继续通过政府或民间人士与中方联络。1972年5月6日，佐藤通过表演艺术家浅利庆太得到的信息是，“北京方面主张若承认三原则，就可以来北京。然而，我们也不能放弃主张，明确回绝。暂且视情况而行。”其实，中国已经不准备与佐藤内阁及其追随者打交道了。早在1971年9月，周恩来在会见日本恢复邦交议员联盟代表团（团长藤山爱一郎）时就说：“议联的各位很辛苦，但不要期待马上有结果，原则是大事。遵守原则，总有一天正常化会有结果，放弃原则不好。下一届内阁不行的话，就下下届内阁，还有下下下届内阁。”古川万太郎：《周恩来及其对日原则》，日本纪念周恩来出版发行委员会编，刘守序等译《日本人心目中的周恩来》，中共中央党校出版社，1991年版，第328页。就这样，佐藤在固守“日台友好条约”中，迎来了下台之日。
［日］第68届国会参议院会议录第6号，1972年3月1日，国会会议录检索系统。
伊藤隆监修、佐藤荣作著：《佐藤荣作日记》第5卷，［日］朝日新闻社，1997年版，第97页。
佐藤片面的“中日复交论”，是在内外形势发生重大变化下被动地提出的。首先，美国对华政策的转变是促使佐藤谋求改善中日关系的一个最主要的动因。1969年7月25日，尼克松发表美国的“新亚洲政策”，并宣布把“伙伴关系”、“实力”、“谈判”三项原则作为尼克松主义的三大支柱。其中一点就是要利用中国制约苏联，展开“中美苏三角外交”。此后，佐藤在不同场合下亦表示出了对华接触的积极意愿。1970年10月，美国总统使用“中华人民共和国”的正式称呼后，1971年1月新年国会施政方针演说中，佐藤也改变了以往一贯的“中共”说法，第一次使用了“中华人民共和国”的称呼。1971年夏“尼克松冲击”的“越顶外交”发生后，佐藤也千方百计通过各种渠道，欲与中国展开邦交正常化的谈判。
其次，佐藤在对华政策上亦步亦趋地追随美国，除了在冷战的框架下传统外交的惯性之外，亦是出于如前所述的佐藤内阁的核心问题——冲绳问题的顾虑。这突出地表现在1971年10月第26届联大上日本追随美国共同提出“双重代表制”和“逆重要问题”议案上。佐藤之所以面对很可能出现的败局，以及包括政府及党内各方反对或慎重的主张，做出个人的“政治决断”，也是主要考虑到为了圆满解决冲绳问题，必须迎合美国的主张。如何解读佐藤首相的这个决断，干事长保利茂解释为“重视国际信义”，而如其秘书官楠田实指出的那样，“当然，在首相心中，不会不希望最大的政治悬案冲绳问题顺利解决。但是，冲绳问题还得经过美国参议院的审议。作为佐藤首相，也许认为自己这个时代最重点的是收归冲绳，批判强烈的中国政策，也可以交给下一个时代去解决。”“可以看出实际情况是，佐藤首相认为，只要解决了冲绳问题，何时下台都没关系。”1972年5月15日，美国将冲绳行政权正式移交日本。几乎是一个月后的6月17日，佐藤面对着记者退场后空空如也的会场，冲着电视镜头，正式宣布下台。
楠田实：《佐藤政权2797天》下册，［日］行政问题研究所，1983年版，第278—279页。
再则，面对国内朝野政党和国民舆论要求复交的压力或呼声，佐藤亦不得不在邦交正常化问题上作出一定的表态。尼克松主义出台、特别是尼克松冲击发生后，日本各大媒体纷纷发表社论，批评佐藤政府在中国政策上对应迟缓，应从根本上调整对华政策。在野党反对佐藤的动向也逐渐加强。1971年6月28日，日本公明党委员长竹入义胜与周恩来举行会谈，7月2日，公明党访华代表团与中日友协代表团发表联合声明，承认中日复交的基本原则。同年10月20日，日本社会党、公明党、民社党发表“关于中国联合国代表权问题的共同议案”。该议案指出：“现在中华人民共和国重返联合国已是大势所趋。……必须指出，我国充当该提案的提案国辜负了国民要求恢复中日邦交的期望。因此，政府应立即退出关于中国代表权问题两决议案的共同提案国，力求促进中日友好，实现恢复邦交。”
田桓主编：《战后中日关系文献集1971—1995》，中国社会科学出版社，1997年版，第44页。
执政党自民党内部批评佐藤的声音也不断高涨。反主流的藤山爱一郎等派于1970年12月9日成立379名议员参加的超党派的“促进恢复日中邦交议员联盟”，其中自民党95名，社会党154名，公明党71名，民社党37名，共产党21名，无所属1名。甚至连中间派中曾根派、石井派的年轻议员们，也不断发出批评政府的意见。这对日本政府和自民党领导层造成了严重冲击，无形中也动摇了佐藤政权的基础。
此外，佐藤本人内心并不认可共产主义或社会主义制度，深信“只有自由的社会制度、自由的经济活动、自由的政治活动，才会有进步。”权衡各方利益，他虽主张分阶段地正式实现中日邦交正常化，可是并不热心或并不急于恢复邦交。据佐藤的深交卫藤沈吉所述，对于台湾蒋介石的“以德报怨”，佐藤认为应遵守信义，予以感谢；且因与国民党政府有正式外交关系，必须努力增进友好。然而，佐藤对国民党政府在台湾的专制体制感到遗憾。真正的希望是，台湾人成立一个政府，在中国之外另建一个国家。这或许是佐藤为何固守“日台条约”而不肯让步的深层心理原因。
楠田实：《首席秘书官》，［日］文艺春秋，1975年版，第94页。
卫藤沈吉：《卫藤沈吉著作集第10卷佐藤荣作》，［日］东方书店，2003年版，第191页。
综上所述，佐藤的对华观由积极的“政经不可分”论，到消极的“慎重论”、倒退的“和平共存论”，再到片面的“中日复交论”，是一个被动的转变过程。这个变化过程的制约因素，主要是来自外部国际环境的影响，特别是美国的亚洲政策的演变，成为左右佐藤认识的一个决定性要因。在冷战的框架下奉行追随美国外交的日本，原本自主的余地相当有限，尤其是将收归冲绳作为最大课题的佐藤，即使是在国际格局多元化的趋势下，仍不得不“为美国马首是瞻”，甚至是某种程度上以“牺牲”对华外交的自主性，换取美国在冲绳问题上的政治筹码。正如日本国际政治学者高坂正尧所言，佐藤患上了严重的“冲绳疲劳症”。
毋庸讳言，认识客体的中国国内蹈入文化大革命的民族悲剧，以及台海两岸关系不睦的现实，亦是佐藤从起初对中国大陆的积极态度转向消极、倒退的一个主要原因。
当然，佐藤的对华观中不变的是，始终追求的“两个中国”或“一中一台”的认识以及意识形态上对社会主义或共产主义的厌恶感。其口头上所说的“一个中国”，不过是掩人耳目的招牌，实际的政策中则贯彻了分离台湾与大陆的“两个中国”的理念。在所谓“政经分离”原则不变的情况下，佐藤的想法是，从“政经台湾、经济大陆”，掉转为“政经大陆、经济台湾”。需要指出的是，个人意识形态的认识，虽不起决定作用，但也是一个不可忽视的重要因素。