书城政治反腐败研究(第七集)
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第69章 关于浙江省构建重点建设工程招标投标领域监督防范体系的研究(3)

4.切实履行监督职责,正确处理监督过程的三个关系。一是正确处理行政监督与项目法人的关系。目前我省建设工程交易正在打破“行业垄断、地方保护”的壁垒,全国统一开放的大市场已经形成。就行政监督部门而言:第一,要把握好自己位置。在招标投标活动中,如果监督不到位,就不能很好地体现“三公”原则,维护市场经济秩序,如果监督越位,就会造成行政干预,也会带来不良后果。第二,要清楚认识双方所做的工作。项目法人负责项目招标的具体实施工作,要求依法组织招标投标活动,在法律、法规允许的范围内选择其最信得过的承包商。行政监督部门依法实施监督,从第三者的角度判断其是否在法律准许的框架内进行招标投标活动,有无不公正行为,主要从程序和纪律上进行监督,以法律法规为依据进行指导。第三,要正确认识双方之间的关系。项目法人与行政监督部门不是领导与被领导的关系,因为不是由行政监督部门指挥和领导项目法人进行招标工作,而是由项目法人在法律、法规规定的条件下,自主实施招标活动,行政部门对项目法人实施的监督,不是一种单向性的监督,而是双向监督,双方是一种互相监督的关系。

二是正确处理行政监督与服务的关系。党的十六大和十届人大一次会议明确提出,政府职能应当包含“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面,这几项职能均直接与间接地融入了“服务”理念,同时对构建服务型政府提出了要求,对此我们要有正确认识,并把握以下几点:第一,要正确认识监督与服务的关系。

监督与服务的矛盾是一种旧观念的认识,这对“矛盾”走向统一,是时代发展的需要,是经济发展的要求,是服务型政府职能取向的必然。第二,要正确处理好依法监督与优化服务的关系。坚持监督与服务并重,将监督寓于服务之中,在强化监督中优化服务,实现监督与服务的良性互动。第三,要防止监督与服务的偏倚。行政监督部门必须紧紧围绕招标投标工作,坚持服务和监督两手抓,两手都要硬,不能过分强调监督,忽视服务的预防作用,也不能过分强调服务,使违法分子不能绳之以法,使执法工作偏离方向。

三是正确处理行政监督与统一执法的关系。《招标投标法》实施以来,各行政职能部门加强了对招标投标活动的监督,但由于行政监督体制不顺,执法主体分散,政出多门,口径不一,不仅存在一些职能交叉或重复执法的问题,也在一定程度上助长了地方保护和行业保护,有的地方和行业强调客观特殊性,只允许本地方、本系统的企业参与投标,限制公平竞争。要解决这一些问题,就要加强统一执法的力度,将分散的行政监督权归口到一个部门,由该部门统一建立一支“精干、高效”的监督招标投标活动的专业执法队伍,遵照“人本原理”

的原则,可以将各行业主管部门的现行执法人员统一随职能调入,这样既可以避免政出多门、口径不一、行业垄断的现象,又有专业执法人员对专业工程的招标投标活动实施监督。

(三)完善市场信用体系,严格规范招投标市场活动信用行为和程序

1.进一步规范招投标行为程序,加强对招投标双方、中介机构以及评标专家的信用管理。法律法规对招投标项目从招标信息发布到签订合同,进行了严格的程序规定,招投标主体在交易活动中要遵守这些程序约定,规范自身行为。应加强对招投标主体行为程序的监督和跟踪,建立信用管理体系,促进行业自律。

一是规范招投标活动程序。招投标监管部门要充分发挥指导和管理的作用,不断探索和总结实践经验,进一步完善操作流程和行为规范,引导招投标双方在法律框架内进行交易活动。尤其要加强重点环节的监督和管理,通过制定和推行招标公告发布办法、资格后审制度、投标文件递交、接收及开标流程、评标专家行为规范、封闭式评标区管理办法、招标监督规程、投诉处理规程等一系列制度和办法,从程序上对招投标活动加以规范和监管。

二是加强对招投标双方的管理。招标人作为招标的组织者,必须配有招投标专业技术人才,熟悉招投标相关法律法规,有较强的风险意识,在组织招投标活动中,严格按照程序和标准进行,规范招标行为,若自身招标力量不足,应加强力量或进行委托招标。

行政监督部门要建立对招标人的考核机制,落实责任追查制度,保障招标活动取得预期成效。投标人作为市场卖方主体,通过参与招投标竞争获得承包项目的机会。行政监督部门要建立统一的投标人信用档案,加强对投标人信用的跟踪和监管,严格市场准入和清出制度,努力创造良性竞争的市场环境。

三是加强对中介机构和评标专家的管理。尽快出台中介机构管理办法,规范中介机构行为。让中介机构在有序竞争中形成独立核算、自负盈亏、依法纳税、自主经营的意识;每年开展专项检查,将面上检查和点上检查结合起来,通过加大责任追究处罚力度,使中介机构感到自己从事的是一种高风险行业,不负责执业,将会付出沉重的代价。进一步加强对评标专家的管理,严格审查评标专家入库资格,定期组织学习和培训,加强职业道德教育,不断提高评标专家的业务水准、工作专业性水平;建立评标专家动态考核管理制度,实行优进劣汰,责任追究,使其权利与责任对等;建立评标专家个人档案,将评标效果评估结论记入其个人信用档案。

2.规范招投标文件和建设工程合同的主要条款,保证两者内容的连贯性和一致性。招投标文件是承发包双方签订合同的重要依据,其容应与建设工程合同的主要条款基本一致。只有这样,才能维护招投标活动的严肃性,保证建筑市场规范有序运行。

一是要细化招标文件的内容。建设工程招投标活动具有专业技术性强、经济和法律要求高等特点,其中,招标文件编制的水平、内容的详略更是直接关系到承发包双方权利义务的承担。因此,细化招标文件的内容对于规范建筑市场的运行十分重要。一般而言,招标文件的内容主要包括:综合说明项目名称、地址、发包内容、建设工期和现有的基本条件;工程款项支付方式;技术质量要求;工程实物量清单;物资供应方式;投标起止日期和开标日期、地址;合同主要条款等。从实践看,当前编制招标文本,应当注意把握以下几点:(1)双方的权利、职责、义务要清晰;(2)工程款的确定方式、支付形式要明确;(3)对项目业主的管理费、总包配套费、施工措施费等应细化、量化;(4)要有配套的担保措施(如预付款担保、履约担保等);(5)应明确甲乙双方的合同管理者或聘请的合同管理中介机构的名称;(6)制订切合实际的保险条款。

二是制定招标文件的示范系列文本。根据建设工程的承包方式以及工程性质的差异,制定各类招标文件示范文本,细化招标文件内容,使招投标内容涵盖合同的实质性内容。示范文本的种类可按不同的投资性质、不同的实施方式,分为设计招标文件、施工招标文件和小型项目施工招标文件等。对不同投资渠道的建设工程,如政府投资工程(或国有投资控股工程)与民营投资的(外资)工程,其招标文件的示范文本应当有所区别。此外,对上述各主要施工合同还应有相配套的分包招标系列示范文本。

三是加强对招投标文件的形式审查。招投标文件是签订建设工程合同的基础和重要依据。为防止招投标文件违反有关政策法律和法规,损害承包方和发包方的利益,特别是相当部分项目都是国家投资的,我们应采取客观务实的态度,从确保国家财产权不受侵犯的角度出发,对政府投资项目的前期规划设计、中期交易和后期实施等都应进行全过程的监督,并对违反规定的行为制订严格的行政处罚措施和必要的审查制度。

3.充分运用现代科技手段,完善信用体系,有效提高重点工程招投标活动市场信用管理效率。从科技发展的迅猛程度看,现代科技在招投标活动中的运用将有广阔的空间,特别是在防止招投标文件与建设工程合同“两张皮”现象方面,可以运用信息技术加以有效监控。另外,通过提供公共信息,提高信息对称率,充分建立企业资信制度,增强企业自我约束力。