3．机构设置
职能是机构的依据和内容，机构是职能的载体，两者相辅相成。政府职能需要由具体的职能部门去履行，因此必须合理设立地方政府机构，科学划分部门之间的职责权限，切实做到各司其职。在中国，政府机构的设置主要是通过功能性机构和地区性机构双重配置来体现的。功能性机构的设置主要表现为“条条”系统，即是一种垂直性管理体制。功能性机构主要分为两种：一种是双重领导结构，在业务上由中央业务主管部门领导，基本按行政区划进行设置，实行以中央部门为主与地方政府双重领导的管理体制。这些机构既履行行政中央部门的职能，同时又部分行使地方政府职能；主要承担监督和控制职能，行使中需要保证一定的相对独立性。另一种是纯粹的垂直管理机构，其特点是工作直接向中央业务主管部门负责，人、财、物都由中央业务主管部门直接管理。这些机构不列入地方政府工作序列。在设立的过程中，可以视不同情况跨行政区划设置机构。
地区性机构是指那些直接受地方政府领导的管理机构，纳入地方政府工作序列。
在当前，我国各级政府机构设置远没有达到合理、科学、高效的要求，政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、政出多门的现象十分突出。如农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门（单位）职能交叉；等等。深化政府机构改革，必须以政府职能转变为核心，按照全面、精干、统一、效能的原则，改变目前适应计划经济体制的“小部制”体制。整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，实行市场经济条件下的“大部制”，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，逐步向大农业、大交通、大文化、大科技的管理方式过渡，以切实减少部门职责交叉事项，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。目前，市场经济发达国家政府机构设置的惯例是实行“大部制”，中央政府机构普遍在14～20个左右。考虑到机构改革与人员安排的复杂性，我国可逐步推进“大部制”。
4．人力资源
政府部门的人力资源主要体现为公务员。公务员作为行政管理的主体和政府意志的具体实施者，是国家事务和社会公共事务的具体承担者，直接关系到政府职能的有效履行，也关系到党和政府的形象。对于政府职能履行来说，人力资源包括量（公务员的数量）与质（公务员的体质、智力、知识、技能、价值观、团队精神等）两个方面。从量的方面讲，如果舍弃别的变量，政府工作人员数量与政府职能履行能力之间存在着一种倒U 形的函数关系：随着人数的增长，政府能力呈上升趋势，但到了一定幅度（超过职位与人员的最佳配置）后，人数的增加会导致政府能力的下降。这是因为，当人的数量超过客观所需的职位数量后，系统内耗增大，系统的能量降低。因此，对政府能力的高低产生决定性影响的是人力资源的质的方面。这不仅是因为，一定质量可以弥补数量的不足，而且是因为它直接影响政府能力的其他因素（如财力的使用、公信力的形成、权力的行使、技术的运用、信息力的倍增效应等）效能的发挥。一个国家的政府可以从国外引进作为“现代性”标志的科学技术、管理方法、组织形式和管理规则，但如果执行和运用这些制度、方法和技术的人，其思想、品质、态度、能力、行为方式没有实现从传统向现代的转变，任何具有“现代性”的东西在传统人手里也会成为废物一堆。
世界银行从实证研究的角度分析了政府系统人力资源与政府能力关系的相关性。一般认为，较之于委任制、低薪制而言，考任制和高薪制更有助于选拔优秀公务员。以菲律宾为例，其政治任命的公务员范围从政府部长到行政主管，程度远远高于其他东亚国家和地区，同时，公共部门实行低薪制（公共部门与私营部门的工资比例，菲律宾为26∶ 100，而其他东亚国家和地区为66∶ 100），因此，政府能力的差别就很大，菲律宾的行政机构能力指数为0.2，而其他东亚国家和地区为0.6。
因此，政府职能的有效履行必须根据政府各层级、各部门的性质、职能定位合理配置公务员的数量和结构（包括专业结构、年龄结构、性别结构、资历结构、区域结构等），并根据政府职能的转变实行动态调整。当前，提高公务员的整体素质已经成为社会各界的普遍共识，而政府部门公务员数量的膨胀以及如何合理配置公务员的数量则一直是争论的焦点。从历史发展的角度而言，政府公务员绝对数量以及“官民比”的攀升具有一定的历史必然性。在市场经济条件下，公务员规模是否适度，不仅需要考虑“官民比”，而且要考虑公务员在促进经济发展中的作用和公务员的行政效率，即考虑经济因素。分析公务员适度规模的经济因素的指标是：公务员人数与GDP的比例，即“单位GDP的公务员数量”。财政供养人员同GDP之比，中国为39人/百万美元GDP，美国为2.31人/百万美元GDP，法国为3.46人/百万美元GDP，日本为1.38人/百万美元GDP，英国为1.58人/百万美元GDP。按财政供养人员比较各国单位GDP的公务员数量，中国公务员数量是最多的。
第二节 分权改革与公共权力结构变迁：地方政府角色变迁的制度背景
地方政府层级关系是中央与地方之间关系的延伸。中央与地方之间的权力结构直接决定了省、市、县地方政府间的权力配置和治理结构。随着经济社会的发展，地方分权与自治正在成为世界各国地方政府发展的新趋势。经济发展带来了物质力量的迅速膨胀，教育的普及促进了社会成员素质的提高，信息技术的突飞猛进、交通设施的高速便捷，加速分散了原来由中央控制和占有的资源，而这些资源又是构成中央权威的基础。正如亨廷顿所言，全球范围内存在着国家政府丧失权力的趋势，地区的、省的和地方的政治实体在许多国家包括那些发达国家，存在着提倡实质的自主和脱离国家的地区运动。各国政府在相当大的程度上已丧失了对国家内外资金流向的控制能力，也越来越难以控制思想、商品、技术和人员的流动。由于政府管理面临的环境始终处于不断变化中，只有实行分权的地方政府才可能具有灵活性来消除政府管理的缺位。正如麦基弗（R.M.Maclver）指出的：“在科技进步、私人企业的范围进一步扩展、文化生活变得愈益复杂的地方，政府也就增加了新的任务。这种事件的发生与政府抱有的特定的哲学无关从长远看，政府承担的职责是由变化着的环境支配的。”与中央政府相比，地方政府对环境变化的反应更直接迅速。因此，只有拥有相当自主权的地方政府，才有可能迅速进行回应。否则，如果仅仅作为中央政府的派出机关，地方政府没有自主权，也不可能积极主动填补转型中出现的政府管理缺位。二战以后，以权力下放为核心的府际关系变革成了一股世界性的潮流。
改革开放以前，我国曾进行过数次以中央政府权力下放为主要内容的行政权力结构调整，但基本没有走出“放”与“收”的循环。改革开放以来，这种情况发生了深刻的变化。邓小平多次指出要给地方、企业和社会放权，打破高度集权的行政管理体制，调动各方面的积极性，增强整个社会的活力。在这一思想指导下，下放权力，向地方、企业、社会分权，成为中国改革开放的主要内容之一，也成为中国公共行政权力结构调整的重点。
一、宪政秩序的变化
宪法规定了一国具体的国家结构形式，由此形成了不同的政府间纵向关系运行的制度框架。不同的法律体系为政府运行预定了某种形式套路，实质上也形成了政府间关系的框架性特征。在联邦制中，全国性政府与联邦成员在宪法中政治地位平等；而在单一制中，所有地方政府的政治地位都是中央政府赋予的。即使在同一个国家中，国家根本大法的一些细小修订，都有可能对政府间关系产生重要影响。制度经济学理论认为，宪法秩序是根本性的制度环境，它从四个方面影响制度创新：第一，宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实验，或者可能起根本性的压制作用。如果是后者，制度变化所依赖的知识基础将受到削弱，变化将受到扭曲或阻碍。第二，宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。第三，宪法秩序为制度安排规定了选择空间，并影响着制度变迁的进程和方式。如宪法通过对政体和基本经济制度的明确规定来界定制度创新的方式和形式。第四，一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。1982年新宪法的修订和1986年地方组织法的修改对中央与地方关系具有突破性的意义。新宪法明确规定了中央与地方国家机构职权划分的总原则，即中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性；重申了地方政府作为地方国家行政机关的主体地位，而且提高了各级地方政府制度创新的权力。具体而言，主要有以下几方面：
第一，在立法体制方面，变一级立法体制为多元主体并存的二级立法体制。
《宪法》（1982）规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。新的地方组织法也规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的部分市级人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这一变化，为地方政府进行制度创新提供了直接的法律机制。
第二，在地方政权建设方面，地方政府制度得到了重建和恢复。《宪法》（1982）结束了革命委员会的历史，确认了地方人民政府的地位。重新恢复了受到破坏的地方政府组织，如乡级政权建设、政社分开、恢复地方各级人民政府；增加了地方政府的机构设置，如县以上人民代表大会增设人大常委会，扩大了地方政府的权力；完善了地方政府的某些组成，扩大了直接选举，改变了地方政府的领导体制，并在有条件的地方，试行了地、市合并和“市管县”新体制。地方组织的恢复、健全和完善为改革中国地方政府的职能提供了组织上的保证，是地方政府权力运行的前提，为改革后期中央向地方下放权力、地方政府承载功能的增强提供了制度保障。
第三，在行政管理权限方面，扩大了地方政府的某些职权。新宪法规定了中央与地方国家机构职权划分的总原则，规定“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条）。
《宪法》（1982）采取列举方式，规定了最高国家行政机关——国务院的职权，并规定了中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的划分原则。根据《宪法》（1982）而修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也采取列举方式，规定了地方各级国家行政机关的职权范围。在中央对地方普遍下放行政管理权限的同时，基于各地的特殊性——社会经济发展的不均衡性、经济资源禀赋的差异性、面临的社会环境和经济机遇的不同，中央开始区别对待地方，分别授予地方以不同的“特权”，以充分发挥地方的优势。
第四，在干部人事方面，中央下放和扩大地方的干部管理权限。从1984年起，将干部管理权限由过去的各级干部下管两级改为下管一级，即中央负责管理中央国家机关（各部、委）和地方省（直辖市、自治区）一级的领导干部；省（直辖市、自治区）党委负责管理省级机关和行署、市、州、盟的领导干部；企事业单位的干部的管理权限，根据其在国民经济中地位的重要程度，或者由中央直接管理，或者由中央主管部门与地方党委共同管理。中央对干部管理层次的减少、干部管理权限的适当下放，把原来由中央直接管理的一部分下放给地方直接管理，扩大了地方的干部管理权限。地方对中央部委和地方党委双重领导单位的干部，在任免方面也拥有一定的权力，地方可以就这类干部的任免同中央部委进行磋商，甚至可以向中央游说，充分表达地方的意见，然后由中央审批。