第五节 制度配套：优化区域发展的空间布局
一、调整省级行政建制，缩小省域行政范围
如果政府层级结构涉及行政权力在政府间的纵向分配的话，那么行政区划体制则更多地涉及行政权力在政府间的横向配置。构建府际治理关系，改革“市管县”体制，必然要对现行的行政区划加以调整，尤其是省级行政区划。我国省级（包括省、直辖市、自治区和特别行政区）政区的数量相对较少、规模过大，各省行政管理幅度差异巨大。目前，我国省区内市县数超过100个的有8个，市县数在90～99个之间的有3个，市县数在80～89个之间的有4个，市县数在70～79个之间的有4个，市县数在60～69个之间的有3个，市县数在50～59个之间的有2个，市县数在40～49个之间的有1个，市县数在40个以下的只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和1省（海南省）1区（宁夏回族自治区），河北省内的市县数多达172个。从国外一级行政区的设置来看，美国设50个州、1个特区，法国设96个省（不包括11个海外省及领地），日本有47个一级行政区（1都1道2府43县），联邦德国有16州。
上述各国，除美国国土面积与我国接近外，其余各国面积都只有几十万平方公里，仅相当于我国一个中等省份。此外，由于人口密度不均，自然条件迥异，以及民族分布、历史传统等原因，中国省级政区之间规模差距很大，各省管理幅度相差悬殊。在面积方面，有3万多平方公里的省，也有20万平方公里的县。如新疆维吾尔自治区面积多达160万平方公里，上海市仅6340平方公里，相差251倍。在人口方面，大省近亿人，如四川、山东、河南等大省的人口接近1亿，远远超过了所有欧洲大国（俄罗斯除外）的人口规模。小省不足300万人，大县超过百万甚至200万人，小县不足1万人。
这样的省级区划体制存在诸多弊端。一是不利于自然资源的科学开发利用和市场经济的发展。我国的省级行政区划缺乏自然地理环境依据。始创省制的元朝统治者吸取汉唐以来地方割据势力凭借地理天险抗拒中央的教训，在省级区划中突破了按山川地形划分政区的传统，实行犬牙交错的策略，把同一个自然地理单元分割给不同的行省，不使任何一省具有完整的形胜之地，北向门户洞开，形成以北制南的政治军事控制格局。以后各代进一步加剧了这种状况。
这种划分方法，虽然在避免分裂割据方面发挥了重要作用，但延续至今，导致了严重的经济区域分割，既不利于科学规划管理和生产要素的流通，更不利于自然资源的合理开发和利用。二是不利于民主政治发展的需要。目前，我国省级区划面积过大，管辖人口过多，多数省区无论是面积，还是人口，都相当于或超过欧洲中等以上的国家。民主政治的重要机制和表现形式是选举。在发达国家，为了选举而设立了单独的选区。在我国，选区和行政区划是一致的。省级区划面积过大，管辖人口过多，显然不利于人民群众广泛的政治参与。三是不利于合理划分中央与地方的职责权限和国家的长治久安。省级区划面积过大，管辖人口过多，就容易因权力下放而导致地方尾大不掉，一些地方在本位主义的驱使下，在中央地方关系的博弈中，寻求地方权力和利益的不断扩大。这就有可能导致一些地方的离心倾向，对社会稳定和国家的长治久安产生不利影响。中国古代社会曾经采取“广建诸侯而少其力”的做法，对今天行政区划体制改革仍然具有启发和借鉴意义。四是不利于减少管理层级和提高行政效能。省级区划面积过大，管辖人口过多，直接促使在省与县之间增加一个管理层次，形成现在的五级制，从而导致管理层次过多和管理效能梯度衰减等一系列弊端。
因此，从国外经验和科学管理的实际需要，调整省级行政区划，缩小省级行政区划规模，增设省级行政建制是极为必要的。它有利于各地因地制宜地制定和采取切合实际的政策和地方性法规，避免“一刀切”；有利于减少管理层次，缩短信息周期，提高管理效率；有利于形成更有力的竞争态势，使分散主体之间相互竞争，形成活力；有利于增加工作透明度，便于自上而下、自下而上地相互监督，从而有效地避免工作的主观性、随意性；有利于解决省与省之间比例失调、大小不均的问题。而且缩小省级行政区划有利于遏制地方保护主义，促进行政区与经济区相协调。
政区地理学家刘君德曾经指出：“行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等方面进行的。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。”因此，省级行政区划改革，必然要出现以新的省级行政中心为龙头的大量城市，这些城市中的大部分将分布在经济欠发达地区或经济落后地区。实践证明，合理地调节区划能促进地区协调发展。当新的行政中心和城市建立后，必然会带动周边广大地区经济的发展，这样的例子在国外是很多的。
巴西迁都巴西利亚后带动了内地经济的发展，哈萨克斯坦迁都阿斯塔那后带来了偏远地区的经济发展。国内的例子也有，重庆（直辖）市、山东东营市、湖南张家界市、内蒙古鄂尔多斯市的崛起，明显地拉动了周边地区经济的增长并造就了新的产业集群。
二、积极培育大城市，实施都市经济圈发展战略
随着城市化进程的加速，中心城市在区域发展中的地位和作用日益突出，成为组织区域一体化的核心力量；并且随着“区域城市化，城市区域化”发展，出现了以中心城市为核心的大都市区、都市经济圈等城市区域，成为区域一体化的重要组织形式和参与国际竞争的基本空间单元。目前国内对都市经济圈的概念类型、范围界定等还没有统一的规范，比较一致的认识是：都市经济圈是以一个或多个中心城市为核心，依托发达的联系通道，辐射和带动周边城市与区域而形成的具有一体化发展倾向、并可实施有效管理的城市功能地域。在空间构成上，都市经济圈包含了若干个不同的行政单元。
从国际上看，都市经济圈已经成为区域经济的主要形式和参与国际竞争的主导力量。在美国，都市经济圈人口已经占到全国总人口的80%以上。在日本，近八成的国内生产总值集中在东京、大阪、名古屋、福冈等四大都市经济圈。
在欧洲，大伦敦地区、大巴黎地区等是世界上历史最为悠久的都市经济圈，并且从巴黎经布鲁塞尔、阿姆斯特丹直到鲁尔、科隆，从曼彻斯特、利物浦到伦敦形成了若干个都市经济圈在地域上彼此相连的现象。
在我国，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群汇集了全国30%的国内生产总值和高达73%的外国投资，已经成为中国经济社会发展的巨大增长极。顺应这一要求，目前国家已出台了《珠江三角洲地方改革发展规划纲要（2008-2020）》，正着手编制长三角地区区域规划、京津冀都市圈区域规划。江苏在全国率先编制并组织实施了苏锡常、南京和徐州都市圈规划，沈阳、哈尔滨、济南、成都、广州等城市也已经开展或正在着手相关工作。浙江省“十一五”规划纲要提出，要“培育杭、甬、温三大都市经济圈，推进浙中城市群的资源整合和经济融合”。截至2008年底，杭州都市经济圈市长联席会议已经召开两次，《杭州都市经济圈发展规划》编制工作已经启动。因此，顺应城市化和区域经济发展的趋势，积极培育和发展具有国际竞争力的大都市，把中心城市作为区域发展的基本核心，是顺应经济发展规律的必然举措。应该说，中心城市在区域发展中的核心和带动作用已经在浙江逐步显现出来。据测算：2006年，全省11个地级市市区实现生产总值超过7300亿元，占全省比重由2000年的39.7%上升到46.6%；三大中心城市杭州、宁波、温州市区生产总值占本市域的比重分别由2000年的49．0%、39.8%、37.9%提高到78.8%、56.6%、41.9%。这其中固然有市区行政区划调整的因素，但同时也反映了中心城市自身实力的增长。
国内外的经验证明，大城市作为国家或区域性的经济增长极，在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特别是在人才、技术、信息、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特的优势。历史的经验还证明，在中国特有的环境下，行政地位，即政治权力因素对城市发展的影响往往会大大超过经济因素的作用，一定数量的直辖市对国家和跨地区经济的发展及政治上的安定都有重要作用。因此，改革政府间关系要在推进市县分治的基础上，进一步优化市域行政区划，确立中心城市在区域经济中的核心地位，提高经济组织效率和运行质量，形成具有辐射力、带动力和竞争力的都市经济圈。
以浙江省为例，2008年浙江的城市化水平达到了57.6%，处于全国前列，但仍面临着缺乏具有国际竞争力的大城市、区域中心城市带动能力不强等问题。
造成这些问题的一个重要原因在于浙江部分城市腹地狭小、经济规模偏小，嘉兴、金华、绍兴等地级市所辖的许多经济强县（市）的经济规模已经超过了市本级，地级市作为区域中心城市，其发展空间不足、产业竞争力不强、服务业发展滞后，缺乏应有的辐射带动能力。在当代城市竞争由单个城市之间竞争逐步转向以中心城市为核心的城市群之间的竞争的背景下，进一步提升城市经济的竞争力面临更大的挑战。因此，要从优化区域生产力布局的角度，将一些靠近中心城市的、发展水平较高的县（市）纳入地级市的城区，完善区域内的产业分工，做大做强区域经济。例如，杭州市在2002年撤掉了萧山、余杭两个经济发达的县级市，设萧山、余杭两个区，市区面积由原来的683平方公里扩大到3068平方公里，有效地解决了长期困扰城市发展的空间问题，推动了产业、土地等各种要素的集聚和整合，加快了产业结构优化升级，促进了公共资源的优化配置和城市竞争力的大幅提升。