在联合民主中，半自治组织不仅可以直接提供公共服务，也是民主的载体。在组织内部，成员享有“退出”和“发声” 的权力，社团至少可以在组织内部按照代议民主的方式让所有成员有权选举管理者，成员每年还有机会决定是否退出然后加入另一个竞争的志愿服务提供者。内部声音和外部竞争使得志愿者主体可以用脚投票，也保持了政府和司法系统监督的可能性。组织的半自治为组织提供了基础的民主合法性，减少了对外部治理主体干预、外部为组织内每一个偶然情况提供规则的需要，这为公共行政的彻底去中心化、从最后中央和地方政府以及半官方机构手中转移职能提供了可能；而且半自治组织还可以为广大的社会的民主化提供动力。如此，国家才能承担更大的责任、将“民主控制”扩大到社会中。赫斯特还强调，联合的自主治理（as‐sociational self‐government）可以对代议制政府形成补充，而非替代。国家的民主因为公民社会的民主化而得到加强，政府的首要任务也变成了为社团提供宪政秩序的条款并监督公民社会组织机构（前文第一种角色）。另外，在社会共识形成方面（第三种角色），政府的主要任务是通过主持和监察各种形式的谈判式治理（negotiated governance）方式，在下级政府、社会团体、企业之间造就协调（Hirst，P.，2002）。
可以看到，在对待代议制政府和科层制度的看法方面，联合民主理论与民主制行政理论如出一辙，但联合民主理论更清晰地描述了多中心、多层次的民主图像及其运行机理，也并且也同样突出了民主的行政功能。研究者们对于联合民主持有两种截然相反的评价，Perczynski（1999）认为，联合民主与公民身份概念高度吻合，在新共和主义公民身份概念中强化了积极性和参与性成分；但相反的意见认为，联合民主的理论基础众多，但是彼此孤立；有关论点也很难得到经验证据的支持，所以无论是在理论意义上，还是在经验意义上，联合民主理论都是充满疑问，自然也需要严肃的理论重建（Roβteutscher，S.，1999）。我们则认为，这两种截然相反的评价可能已走进了类似的“误区”，即过分强调了联合民主的“政治民主”功能，或者对联合民主的功能抱过高的期望；定位的不恰当极易导致评论的不恰当。联合民主的最大意义不在于其超然绝伦的政治民主功能，而在它揭示了民主制行政与政治民主的可能结合方式。
4.3.3民主模式的转向
民主制行政和联合民主等理论的产生，是对传统代议制民主的一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加“直接民主”的含金量，（Frissen，P.，1999，p.122）并将民主的功能范围扩大到行政领域。奥斯特罗姆和赫斯特等人的理论主张也构成了治理理论中民主观的基调。现今的治理理论各种论述都有这样的倾向性观点：“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”（皮埃尔·德·塞纳克伦斯，2000），这类观点的理论基础可能正在于治理中的民主观。不过，治理理论强调非政府组织是民主的重要支柱，也受到了质疑。“当基于经济利益、种族差别或者其他基础的私人团体摧毁了关于共同目标的实在感觉，撕裂了公民之间的精神纽带时，非营利组织就可能是民主的严重障碍；而当非营利组织不再从事政策倡议等政治活动，只追求扮演狭隘的角色时，非营利组织在很大程度上就与民主不相关”（郝思，1996）。但是，这种批评也同样可以作为对多元民主模式的批评，它只能说明治理理论主张的民主模式并不是对全部政治民主缺陷的根本解决之道。也就是说，治理中的民主观突破了政治行政二分，但其基本着眼点在于行政方面，而不是政治方面。为了强调这一着眼点，治理理论有时甚至不惜造成立场的混乱，转而主张政治、立法与行政的分离。例如，Crenson便指出，“行政民主通过与立法机关划清界限、提高行政执行权力的合法性的认知来加强执行的权威。”（Crenson，M.，2009）简而言之，联合民主等模式只能通过嵌入于某种政治制度来实现相对于原先更好的公共服务和公共行政，而不是彻底改变那种作为镶嵌母体的政治民主制度，尽管民主治理也有可能对政治民主的发展产生一定的推动作用。
我们认为，民主制行政、联合民主模式等理论主张虽然无意于（也没有能力）从根本上消解当代代议制民主的困境，对民主制度合法性的关心也更多地限于行政方面，但在民主理论的政治哲学的基础方面却有重要的创见，这一创见便是，民主不应该只是基于民族国家这一唯一的尺度——这正体现了治理理论视角的优势，各个层级上的共识都具有价值。如同丹尼尔·贝尔20多年前指出的，民族国家相对于人类生存中的大困难而言太小了，而相对于人类生存中小困难，它又太大了。所有的权力都源自民族国家这一政治中心，使得针对多样、分殊需求的回应性越来越差。总之，规模上的不匹配已经是一个事实（Kettl，D.，2002，p.148）。在我们看来，无论是卢梭追求的人民主权，还是公共行政的价值目标——公共利益，都是以公意的实现为基础的。
没有公共利益的人民主权是虚妄的，但公共利益不是绝对化的、先验的，它不能脱离公民身份和公民参与而存在。卢梭对公意的定义是：“公意”是每个人的“共同利益”。虽然他承认，在一个社会共同体内，每个成员既有特殊利益，又有共同利益，公意是由每个人特殊利益（“个别意志”）中共享的部分构成的，为了防止以公意之名行使“众意”之实，必须采用直接民主；但无论如何，卢梭预设了那个为人人所同意的“公意”，而这种难以确证的“公意”却在共同体内有着至高无上、不容丝毫质疑的地位。这样，公意就成了一种“宗教”。如果按照卢梭的要求，形成公意的过程中不应该有公民之间的交流而又要公民拥有爱弥儿的认知，只能假定公民先天就有公意存在（如此公意就难免沦为独裁的借口）；即使按照哈贝马斯的倡导，让公民充分对话，我们也怀疑“两个打架的上帝”无法罢手，况且决策的成本是无法忽略的。因而我们应该更加正视多种水平、不同形式的民主并存的必要性。
尽管哈贝马斯理论比卢梭的公意论有更强的现实性，然而他们也有共同的弱点。在卢梭的思想中，国家是最高的联合体（association），其公意就是最普遍的。但是，对于其他国家的人来说，其公意仍然是特殊的，如果有层次高于民族国家的联合体，就必然要求国家变成“一个人”——“因为就其对外而论，它仍是一个单一体，是一个个体”（卢梭，2003，p.23）。因此实施直接民主须在国家水平上进行。而哈贝马斯协商民主试图拯救代议制民主的合法性危机，他的公共领域概念也应该是对应于国家和社会概念的，因此协商民主的适用尺度一般也只是国家。这样，他们就不约而同地拒绝了其他尺度、水平上的共识的价值。既然公意的载体是一个共同体，既然古代直接民主的适用尺度是城邦，既然现实世界中交往更多地发生于较小规模的社群中，既然一致同意在地方、社群水平上更容易形成，那么我们不应该排斥国家水平之下的公意。虽然我们也不排斥更高水平和更大的尺度，而且随着全球化的进程和技术的进步，某种“全球民主”或许可能成为现实，然而应该承认，较小尺度上的共同体交往较之公共领域更可能成为公民参与政治和行政的现实建制。既然决策事关不同的层面和不同的方面，那么每个尺度上的民主可能有其不同的价值，每种形式的民主及决策规则也可能有不同的价值，它们有必要共存。——这正是治理理论中民主观的最重要启发。
我们看到，无论是一般民主理论还是治理理论的参与民主模式探讨，都是以代议制民主为主要的批评对象；但两者的差异应该被再次提及，一般民主理论中代议制民主及其各种解释、人民主权等，主要的关注点是要找到权力结构并解读和解决政治合法性问题，治理中的民主更关心的是决策机制和利益分配（服务供给）、行政合法性问题。虽然就理论的雄心看，治理理论显然更小，但其可操作性却更强，也为公共行政学的进一步发展提供了机会。
如福克斯和米勒所指出的，“对民主代表制的怀疑既是灾祸，也是机会。……对民主代表制的学术怀疑之所以又是机会，就因为在对权力本身的重新界定中可以包括公共行政，但其前提是在某种新的（非选举式的）意义上实现民主。”（查尔斯·J.福克斯，休·T.米勒，2002，p.25）实现这样的民主的意义不在于一劳永逸地找到普遍合理的民主模式，而在于让决策不再是立法者和行政官僚的专利。这样的谨慎态度是可取的，“学者们谨慎地反对这样的假定：
一种更加积极、实质性的、‘社会主义的’民主会带来一个‘更加美好’的社会。
他们同时也注意到一个纯粹古典的共和社会可能会对个人自由形成严重的威胁。……不过，我们根本没必要抛弃多元主义、个人权利与自由方面那些业已取得的进步，来为实质性民主寻求支撑。……由于当代社会公共服务提供的复杂性，公共行政在努力重新认知实质性民主的过程中起到了关键作用。”（Box，R.C.，etal，2001）而对于一直寻求理论突破的公共行政学而言，张康之认为，长期以来，公共政策生成以及发挥作用的程式就是一个自上而下的过程，即由权威部门制定政策，执行部门加以执行，这已经是一个固定的程式。虽然西蒙意识到这个程式的缺陷，要求把执行行为也视同决策，其用意是通过“决策”行为的概念泛化来冲淡政策过程中那种自上而下的指令结构，而在实际上，西蒙的努力是于事无补的（张康之，2007）。治理理论对如何突破自上而下的科层制决策模式给出了一个重要的努力方向。民主模式的探讨还构成了治理理论的最基础内容，从联合民主中国家及政府的定位中，我们便可以推断政府和其他主体在公共治理中的各自角色，也能对元治理等重要概念形成有力的支撑。我们还注意到，治理中的参与民主是与政府职能范围及实现手段（政策工具）的变化紧密相关的，因此治理中的民主观恰好体现了民主理论与公共行政的“拥抱”。治理实践活动也表明，行政未必一定与民主相斥。民主与行政的融合将在根本上冲击公共行政学的核心假说。因此可以相信，随着治理理论中民主观的发展，公共行政的模式也将相应地发生重大的变化。
不过，如果认为治理理论对民主模式的探讨的意义仅仅在于行政学方面，也是有失偏颇的。在治理的旗帜下，出现大量民主行政或民主行政的研究，这大大推进了行政范式的进步和民主理论的扩展。治理理论实质上将合法性概念由政治扩展到了行政领域。治理研究者对政治民主及其新形态的批评是入木三分的，同样，他们也接受了文森特·奥斯特罗姆对威尔逊传统的行政模式的批评，试图开创具有可操作性的民主行政模式——此类模式的推行将反过来对政治民主的发展有一定积极作用。治理理论吸收了协商民主、直接民主、多元主义、社群主义的合理成分，该理论中的民主观使得我们可以从另一角度思考人民主权、公共利益，甚至自由、平等等政治学的基本概念。还有论者主张，参与行政在政治学的民主理论研究中是经常被忽略的，它代表了民主的另一层面，而这可能才是大众民主（popular democracy）制度（Crenson，M.A.，2009）。这是否意味着今后的民主模式讨论应该更着重于行政学角度，或者至少不能忽视行政学角度？将这一问题先且搁置，本书将继续展开公共行政学视角下的治理理论讨论，而这些讨论恰恰是以重新“拥抱”了行政的民主理论为支点的。