进入20世纪90年代后，治理成为一种更具有综合性的思潮。它的兴起，可以看作是对当前世界各国在回应新的治理挑战中，所采纳的不同于传统公共行政的公共管理方式的总结。事实上，不同国家以相当不同的方式回应着新的挑战（Stoker，G.，2006）；它聚焦于国家和社会公共事务的管理模式，成了当今西方学术界最流行的理论之一。它的兴起是在全球化、市场化和分权化的背景下发生的，同时也是对20世纪七八十年代公共行政学科领域的范式危机的一种回应。也有论者宣称，治理理论就是一种新的公共行政范式。虽然我们对此必须持非常谨慎的态度，然而可以肯定的是，治理理论因对于价值理性和工具理性的糅合，大大地推进了公共行政学科的进步。与先前的NPA及NPM理论相比，治理理论有一个重要的理念突破，便是将行政与民主重新结合、将民主的公共行政或行政民主与代议制民主相结合。这样，我们便可提出本书的第一个拟解决的问题：治理理论如何推动了公共行政的实质性进步？对这一问题的回答是理解治理理论所具有的公共行政学科意义的一把钥匙。
另一个拟解决的问题是，在肯定治理理论贡献的同时，探究治理理论是否已经构成有别于传统公共行政范式的新范式。如果是，新范式与旧范式的根本差别是什么？如果不是，它对行政范式进步和转化的实际作用是什么？
范式一词在宽泛意义上被社会科学界广泛地使用着，但这些应用往往与托马斯·库恩曾给予详尽描述的范式概念差异很大。我们并无意于对范式概念进行知识考古学的追溯，但借助库恩的范式概念，对治理理论进行公共行政范式意义的讨论，将呈现公共行政学的历史脉络，也将汇集治理理论几乎所有的核心主张（这些主张有时是矛盾的，而且处于变化之中）。因此，范式讨论必定有助于我们判断治理理论在公共行政方面的成就与局限，揭示治理理论未来的发展方向。
和其他学科一样，公共行政学也以发现普遍规律为己任，然而对任何普遍规律的使用，均须考虑到那些千差万别的环境。治理理论一贯强调治理兴起的全球化背景，理论产生的实际影响也是全球性的。治理作为一种语汇，大量地充斥于发展中国家的公共行政研究中，但治理理论是否适用于发展中国家却也构成了一个重要的研究问题。不少中国研究者认为，西方意义上的治理和非西方的治理并不相同，因此不能用西方式的工具解决中国问题；治理是一个西方语境中的概念，并且治理实践一般也立足于西方的政治和行政制度框架，因而治理概念并不适用于中国；中国的政治世俗化、公民社会发育均未成熟，治理应该缓行等等。至少，“把一个还没有完全把握的理论框架应用于新的情境无异于机械式的嫁接，难免流于生硬和肤浅。”（周志忍，2004）从发生学意义上看，治理理论确实是典型的西方学术传统的产物，其话语也扎根于西方的政治和行政实践环境之中；世界银行专为发展中国家“特制”的概念是“善治”。仅在概念上看，这意味着在关于发展中国家的有关讨论中，应辨析治理与善治的区别，意识到西方意义上的治理有其政治制度、行政制度的基础乃至文化的根基，勿在发展中国家任意使用治理概念。但治理理论出现后不久，就在西方与非西方同时流行。该理论被引入中国，立刻受到许多研究者的关注，并几乎立刻与先前已经大量开展的公民社会研究结合。这很可能是因为，一方面，中国的经济社会正处于快速转型之中，市场机制不健全、政府职能不恰当、社会政策滞后等问题比比皆是，尤其是政府职能越是转向公共服务，便越发暴露出政府能力的不足，人们希望治理手段能对这些问题的解决有所裨益。另一方面，由于20世纪80年代后期中国政治体制改革受挫，人们对自上而下改革路径的局限性逐渐有所意识，转而寄希望于中国公民社会的发育和治理格局的形成能够成为政治体制改革的新动力。
俞可平及其团队率先将治理理论在中国进行了较系统的介绍，并且认为正在兴起的中国公民社会对中国多方面的治理变迁发挥了显着作用（俞可平，2000a）。很明显，治理理论从引入之初就被赋予了重要使命。
如杨雪冬所指出，“治理”作为一种改革的思路具有重要的参考价值，尤其是对公民社会和市场作用的充分肯定至少开阔了这些国家公众和管理者的思路，有利于正确对待发展中出现的新问题，并构建合理的公共权力行使框架。但是，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大“治理”的效用，把本来作为长期前景的“治理”状态简单为眼前的目标，则可能破坏正在进行的现代制度建设（杨雪冬，2002）。治理理论的兴起，反映了发达国家传统公共行政范式的危机和变革的迫切性，而在发展中国家——例如中国，公共行政体系的现代性成长与“后现代性”挑战并存，因而现代政治-行政秩序的构建仍然应是我们面临的最重要任务。同时，中国与发达国家一样，需要有能力应对社会中的复杂性、动态性和不可治理性，尤其是在强调政府职能更多转向社会管理、公共服务的今天，政府能力的建设很需要从治理理论中吸取营养。因此，本书的第三个拟解决问题是：治理理论是否在中国具有适用性？如果具有，那么治理理论在中国的积极作用及其限度是什么？对这一问题的讨论或可拓展治理理论。
对上述问题的研究具有重要意义。
第一，本书将首次实现从公共行政学学科视角对治理理论进行全面、系统的考察。治理理论对经典公共行政学的批判和推进作用已经被研究者广泛接受，但一般治理理论研究却忽视了它在公共行政学学科脉络中的位置，以至于未能凸现治理理论的学术针对性，有关研究结论也多停留于表述治理理论的种种启发——这还不足以构成公共行政学的“再出发”；同时，治理理论众多论点之间的逻辑关系也未能得到系统的梳理。基于公共行政学视角的治理理论研究将有效克服既有研究的上述缺点。尽管如此，考察中对学科界限的超越仍然是不可避免的。治理理论之所以能对公共行政学的发展产生重要的推动，是因为它具有“一体化学科方法”的特点，批判性地融入了其他社会科学学科的论点和思维方式。这样，本书的研究必须是一种基于学科而又超越学科界限的研究，因而“一体化学科方法”将在研究中得到进一步体现。
第二，本书将首次以较严格的范式概念来考察治理理论在公共行政学领域的“得”与“失”，并可能显现公共行政学学科的未来进步方向。由于治理概念的含糊与治理理论的繁复，学术界对治理理论内涵及其在公共行政学科中的具体主张和贡献一直缺乏明确的共识。本书对治理理论在公共行政领域引起的学术变革和实践变革的评析，以及对治理理论的公共行政范式定位，将显示治理理论的真实内涵和逻辑线索，明确治理理论在公共行政领域的成就与不足，并展现公共行政学（及治理理论）未来的发展走向与研究重点。
我们认为，治理固然可以被理解成一个目标，但它更是一个“过程”（参见UNDP，1995，pp.2-3）。作为过程的治理对现代制度的建设仍然可能有积极意义。
第三，本书的研究可能对中国的公共行政实质性进步以及本土化的公共行政学理论建构产生一定的推动作用。本书试图超越治理中国适用性的消极辩护，转而探讨治理如何可能与中国政治-行政体制对接，发生怎样的作用。这样的探讨不仅可能将显示未来中国治理方式变革的可能方向，直接推动中国公共行政实践的实质进步，也能推进中国的（或适用于中国的）公共行政学进步。并且，基于中国经验的治理研究能在非西方语境中拓展治理理论，从而进一步完善治理理论内容，探索新的研究方法和路径。
1.3研究思路、方法与论文结构
针对前述研究问题，本书研究思路如下：首先描述治理兴起的历史背景，以显示治理理论的现实针对性和学术上的创造性，为理解治理理论的核心概念、主要主张以及理论的复杂性与较广泛的适用性特点做好铺垫。在此基础上，本书将考察治理理论的理论基础、核心概念、主要主张，揭示其理论解释力，并初步厘清该理论的逻辑以及元治理与治理的关系所在。这些工作可以使对治理理论的深入研究获得较可靠的概念基础和逻辑线索。更进一步地，本书将分析治理理论如何更新了民主理念和民主的模式，使与代议制民主兼容互补的参与式民主成为民主制公共行政的基石。由于公共行政学内部矛盾的根源在于行政效率需要集中，而行政的价值需要民主，对于治理理论对民主制公共行政关系的讨论，使得本书可以将治理理论嵌入到公共行政的学科发展脉络中，讨论其公共行政范式意义与局限。在完成基于公共行政学科的治理理论研究后，本书将进一步分析治理理论在中国语境下的适用性机理和可能的实际功能，并试图对治理理论基于中国经验予以拓展。
按照这样的研究思路，本书的研究将分八个部分（章）进行，其中第1章是全文的导言，第8章为结论与讨论，第2至第5章着重于在当代背景下，展现治理理论的理论基础、核心概念和主要论点，并将治理理论置于（民主模式和）公共行政的理论范式中，探讨该理论的主要主张是否构成学科范式的进步，以及其主要不足是什么。第6、7章重点探讨治理理论的中国适用性问题，揭示治理理论在中国是否可能具有适用性、在何种意义上适用、适用性的限度何在。
第1章为“导言”。该部分的主要任务是介绍选题的背景和研究论题，提出本书研究的主要问题，揭示本书研究的重要意义，并说明文章的研究思路、结构及研究方法。
第2章为“治理的兴起”。该部分将从福特主义福利国家由兴盛走向危机、全球化的兴起和地方化的冲击三个社会历史背景以及社会科学的基本观念转化，分析现代国家角色的尴尬、政治-行政系统所受的侵蚀，指出治理兴起的背景因素和必然性，以及治理的实践针对性。
第3章为“治理理论及其批评者”。该部分试图在多种的治理表述和定义中，梳理出对治理概念的应有理解，揭示治理理论的解释力，并对治理理论的诸种批评论点进行综合。本章还从治理中的国家角色出发，指出元治理概念的价值在于克服过激的“社会中心”倾向。
第4章为“治理与民主制公共行政”。该部分将在分析代议制民主局限性的基础上，批判性地评述各种西方当代参与式民主理论。在此基础上，研究治理理论在民主制度方面的独特贡献，并指出此一贡献在公共行政学科中的价值。
第5章为“治理与公共行政范式进步”。该部分通过厘清范式概念的内涵，并以公共行政学的价值理性与工具理性的冲突这一“元问题”为出发点，对包括新公共行政（NPA）和新公共管理（NPM）在内的公共行政学理论进行评析，进而展开治理理论的主要相关论点，评价其公共行政学科范式价值，并对今后治理理论的研究路径提出见解。
第6章为“治理的中国适用性：一种新的分析路径”。该部分考察治理理论在非西方国家特别是发展中国家的发展研究中的重要意义，剖析治理与善治的关系，认定治理是善治研究的中心问题，而适用性讨论是解决这一问题的关键。在肯定中西方在政治制度、行政体制、国家社会关系、公民社会现状等诸方面的差异之后，本章以“关系性-策略性”的分析路径说明，在官僚体制呈现一定程度碎片化和中国公民社会得到初步发展的前提下，治理可能在中国具有适用性。
第7章为“治理的中国经验与理论拓展”。该部分以地方维度的三个案例为依据，总结治理在中国具有适用性的关键证据，并指出这一适用性的限度。
该章还试图基于中国经验，对治理理论进行论点补充和拓展。
第8章为“结论和讨论”。该部分简洁地梳理全文观点和主要研究结论，并对治理理论的未来前景进行了展望。
本书主要采用文献分析的研究方法，文章在回溯治理研究大量文献的基础上，厘清治理概念和主张，说明治理理论在公共行政范式及民主理论方面的贡献及其不足，并初步论证治理理论对于中国具有一定的适用性。当然，治理理论与治理实践无法分离，关于治理的中国适用性研究更离不开经验的支持，因而本书也采用了案例研究的方法，以治理（或地方治理）相关的中国经验证据说明治理在中国具有适用性，而适用性又具有明显的限度。除具体方法外，本书对“策略性-关系性”分析路径的引入和应用使研究在方法论方面有所突破。