基于地方维度，我们很难完全同意沃勒斯坦的以下判断：“研究社会行为或社会的行为的合适的分析单位是世界体系……世界体系视角拒绝民族国家代表任何意义上的随着时间推移而发展的相对独立社会。”（Wallerstein，I.，1991，p.267）罗西瑙的“全球治理”视角也明确指出了亚国家或次国家层次的重要性：“应当彻底改变事事与领土相关的看法，对治理时间向度的重视程度要不亚于空间向度，要把权威向亚国家、跨国、非政府的层次转移看作正常变化，而且要在治理的所有层次上突出边界的渗透性”（詹姆斯·罗西瑙，2003，p.56）。
居于绝对中心位置的国家概念还负载着多种绝对化的“二分法”，例如国家与市场的非此即彼。在今天，过分简单和绝对的二分法时代已是明日黄花。国际关系中的绝对主权对无政府、政治学中的公共领域对私人领域、经济学中的自由市场机制对等级制的计划手段、公共行政学中的政治与行政，凡此种种与国家概念有关的二分法都已经难以支撑各学科的发展，这些二分法还暗含着各种社会科学理论在基本假设上的矛盾；而日益模糊的社会科学学科边界，也必然要求打破这些二分法。治理理论对以上多种二分法都有所突破，因而它在各社会科学的理论领域自然而然地引起了共同的关注。毫无疑问的是，国家概念在当代社会科学中的位置必须得到一个不同于以往的位置。
2.4.2社会科学学科制度的解构
历史上的学术研究曾经是没有分工的，古希腊哲学涵盖了今天的自然科学以及社会科学、人文学科中的哲学、政治学、伦理学、美学等。恩格斯指出，古希腊最早的哲学家，往往同时也是自然科学家。在科学的社会建制化起步时代，所有后来看来应属于各学科的科学家当时也只能被统称为“哲学家”；1666年法国科学院成立时，科学一词得以第一次在官方文件中出现，但当时所谓的科学也包含了文学、伦理学、政治学等，而并不专指特定的学科。学科分工制度的设想可以追溯到亚当·斯密；他认为，分工导致繁荣，“在一个政治修明的社会里，造成普及到最下层人民的那种普遍富裕情况的，是各行各业的产量由于分工而大增。”（亚当·斯密，1997，p.11）“随着社会的进步，哲学或推想也像其他各种职业那样，成为某一特定阶级人民的主要业务和专门工作。此外，这种业务或工作，也像其他职业那样，分成了许多部门，每个部门，又成为一种哲学家的行业。”（Ibid，pp.10‐11）学科的制度化便是知识领域的分工，真正的学科分工的制度化，出现在19世纪。至20世纪早期，西欧和北美的社会科学诸学科也基本完成了学科分工的进程。自然科学和社会科学分离了，社会科学内部出现了历史学、社会学、政治学、经济学等诸多学科，如古代的亚里士多德、近代的密尔那样同时在多个领域有所建树的大师变得极为罕见。
学科的分工也是以学科的割裂为代价的。科学与人文之间出现了C.P.斯诺所称的两种文化之间的冲突（C.P.斯诺，2003），自然科学内部出现了存在与演化（热力学第二定律与进化论）的冲突，介于科学与人文之间的社会科学则被“向相反方向奔驰的马匹所撕裂”。社会科学内部也包含着巨大的分歧：过去（历史学）与现在（政治学、经济学和社会学）的分歧，西方（政治学、经济学、社会学、历史学）与非西方（东方学、人类学）的分歧，市场（经济学）、政治制度（政治学）和公民社会（社会学）之间的分歧。社会科学内部的学科专业化已经根深蒂固，加之研究者可以从学科制度中获得利益和资源，有努力维护学科制度的动力，即使所谓跨学科研究也以承认学科的合法性为前提。
沃勒斯坦依据对经典学术分工的批评提出“一体化学科方法”（unidisciplinary approach），其目标在于建立一种整体性知识的历史社会科学，复杂性研究和文化研究则是达到这一目标的途径；“这两项社会运动提供了社会科学一个极佳的机会以克服其衍生性和分裂性，将社会实体的研究置于一切物质实体研究的统一观念之中。”（Wallerstein，I.，1999，p.191）社会科学的学科仍然稳定地存在着，但“淡化学科边界，深化学术分工”却逐渐成了社会科学家的共识。如同自然科学最终通过系统科学的发展解决了“存在与演化”之间的深刻矛盾一样，要消除国家与公民社会、民族国家与国际关系、政府与私人部门及志愿组织之间的割裂或非此即彼，也需要一种一体化的学术研究纲领。20世纪70年代以来，在全球化、地方化和福利国家实践挑战的背景下，社会政治领域的复杂性大为增加，这刺激了政治学、政治经济学、行政学、制度理论领域的诸多学者，使他们产生了共同的学术旨趣，如对文化资本、社会资本和复杂性、不确定性的高度关注，在不同角度上怀疑国家、政府科层制组织的唯一地位；众多学者转而从国家社会关系角度、国际关系角度、亚国家多行为主体关系角度考察大量存在于组织和行为主体间的复杂关系。虽然这些考察尚未能做到消除学科边界，但确实形成了一体化学科的视野，原先的政治学、社会学、经济学之间的绝对边界，以及政治学与行政学界限至少显得不是那么必要了。
“我们正处在现存学科结构分崩离析的时刻，我们正处在现存学科结构遭到质疑、各种竞争性的学科结构亟待建立的时刻。”（华勒斯坦等，1997，p.110）学科结构的解构与重建如果不只是一种假想，便必然体现为超越现有学科结构的新理论的产生。治理理论涉及了多个学科，又由于其对国家概念的批判性使用，也冲击了多个学科；从学科解构（与重构）的角度便可以理解那些治理研究者的“学科归属”为何会呈现前所未有的多元化。
2.4.3现代性的解构
20世纪社会科学的另一个基础性观念是现代性。社会科学中的现代性观念几乎可被称为社会科学的“形而上学基础”。“现代（性）思想起源于古希腊追求和谐统一的传统，经过文艺复兴、启蒙运动的发扬而蔚为大观。它高举理性与进步的大旗，追求确定性，反对偶然性，使人们从蒙昧和神秘中解脱出来，它探求历史发展的规律，追寻永恒真理和终极价值。以理性为主要特征的现代性在政治领域中的重要表现，就是在政治活动摆脱宗教回归人性的世俗化或者祛魅过程中，建立了以主权、领土、人口为基础的现代民族国家体系。其中，绝对主权的观念盛行长久，成为国内统治和国际政治的基石。”（郁建兴，刘大志，2003）现代性支配着数代人的思维，同样笼罩在整个社会科学领域的上空。现代政治科学与公共行政学中，以国家这个核心概念为基础，自上而下形成的一套包括代议制民主、官僚制度等在内，以主权和权力为线索的政治话语，便是现代性的典型学术产物。
19、20世纪的实证主义哲学在社会科学与自然科学两大领域取得巨大影响，而实证主义便包含着对本质主义（甚至理性主义）的强烈怀疑与否定；虽然实证主义也强化了工具理性。随即，20世纪的科学理论越来越多地揭示了经济、社会及自然等方面的复杂性和不确定性。在自然科学方面，天体力学终结了拉普拉斯以来关于自然界的决定论信念；爱因斯坦学派在隐参量理论上遭遇挫折，表明确定性信念已经难以为继；系统科学更是直接证明，不确定性是复杂体系的本质属性。在社会科学方面，非决定论、不确定性在经济学、政治学和社会学等主要社会科学领域得到大范围的确认，理性主义和本质主义在科学领域的地位被进一步动摇。后现代主义兴起之后，人们从各个方面对现代性进行批判与反思，对理性和进步的观念进行怀疑，谈论“现代性的危机”成为持久延续的主导话语。一般说来，人们认为后现代性是指与西方思想中长期以来的理性主义、本质主义、基础主义等主流传统大相径庭的，以张扬不确定性、非中心化、小叙事、差异和分散等为主要精神的思维方式。——这恰好应和了现实世界的差异化、复杂化、非规模化、多中心特征。
然而，在社会科学层面（而不是纯粹哲学和人文学科层面），我们始终难以找到一种真正应对着后现代经济与社会的理论。从这个意义上看，晚近兴起并引起广泛重视的治理理论，可谓应时而生。
治理理论产生于社会历史和学术观念史转折的双重背景下，因此它既是对实践前沿的总结和提升，也具有开创新的社会科学核心理念的意图。基于社会历史背景，治理理论主张以政府为中心的公共行政体系的转型和国家的重构。进入20世纪最后20年，世界各国尤其是各发达国家，都把政府改革提到重要的议事日程，如英国的“效率小组”（efficiency unite）和“公民宪章运动”，加拿大的“公共服务2000年计划”（public service2000），美国的国家绩效评估运动（National Performance Review，NPR），新西兰和澳大利亚的政府改革等等。从社会历史背景角度对这些政府变革进行解读，不难看出，福特主义的失败与福利国家的危机再次“唤醒”了合法性危机这一资本主义世界的根本问题，政治和行政体系的适应性变革成为紧迫的任务，后福特主义的政治和行政势在必行；而全球化则既加剧了福利国家的危机，也削弱了民族国家的地位，这又使得国家和政府必须有所变化，去应对全球化的环境；福利国家的失败和全球化突出了新地方主义的地位，于是多中心、分权化、公民参与成了必然的变革方向。凡此种种，恰好为治理实践和治理理论提供了用武之地。另一方面，基于社会科学观念转化的背景，治理理论跨越了许多社会科学领域，汇集了此前的跨学科研究的成就（如公民社会、社会资本理论），以去中心化和多中心等主张消解国家的迷思，以多种主体、多种组合方式、多种水平治理主张既否弃了“唯一最佳路径”的现代性思维，也否弃了国家与社会、政府与市场之间的非此即彼。
当然，由于我们面临的挑战本质上是复杂和多样的，我们不可能以统一的方案去应对所有的问题。“共同体所面临的问题很少有简单的解决方案。
保护环境，创建美好社会，维持健康社区或帮助防止犯罪都需要来自不同层次、不同部门的人们及行为主体的协同行动。停止复杂思维而采用简单的思路或许很好，然而这在现代社会管理中是错误的。我们要做的是找到与复杂性相处的方式。我们需要在多个维度上了解任何问题或议题，找到有助于我们有效处理复杂性而又不被淹没其中的机制。”（Stoker，G.，2004）同时，理论家们对治理理论的阐述和治理实践一样，也是多角度、多层次地展开的；换句话说，治理理论研究中践行着一种淡化了学科界限的学术分工，使得我们很难从单一、静态和确定性的逻辑去理解其理论主张。这样，社会史和观念史背景共同决定了治理理论和治理概念的复杂性。离开这些背景，恐怕很难恰当地说明为何“到处是治理”，为何治理理论中的治理概念几乎从来得不到一致的表述，为何治理在不同的地区、不同水平上会呈现出实践的多样性。