书城政治社会保障与社会发展
49419700000009

第9章 21世纪的社会保障

唐钧

21世纪与20世纪相比,在政治、经济、文化等方面都发生了天翻地覆的变化。处于现在这个风口浪尖上,社会保障这个领域当中也应当引入新的东西、新的思维和新的想法。尤其在浙江,目前浙江经济在全国来讲是处于领先地位,社会保障领域亟待产生质变。

当前社会保障研究,从1985年开始已有20多年历史了。20多年以后,超越性的进步是必然和必需的。超越有三:

第一,要超越教科书式的社会保障概念体系。这是应当考虑的第一个问题。目前社会保障教科书名目繁多,但是大部分内容雷同。教科书始终介绍一个固定的概念体系,该概念体系到了21世纪以后,是不是会产生变化,其实是应该考虑的。

第二,超越20世纪的社会保障思维定式。超越一个对社会保障的刻板印象,例如以社会保险为中心的社会保障框架,可能到了21世纪以后其价值以及结构都值得考虑。

第三,超越对国别社会保障制度进行研究的框框。现在研究社会保障的不乏留学归国的海归,他们从哪个国家回来就极力推荐哪个国家,诸如日本、德国、美国……的社会保障体系,而且一概而论地说好。但任何一个别国社会保障制度不加思考地用于中国,是否适用值得推敲。值得庆幸的是,目前学术界已经有能力提炼各国的社会保障制度中的精华,综合而成中国式的社会保障制度。反思学界对社会保障制度模式的理解,依旧流于表面。实际上,只要我们认真思考,新兴的21世纪的社会保障模式呼之欲出,大有取代旧式社会保障模式之势,引领整个世界走向一个新的境界。

20世纪社会保障主要是与工业化、城市化和现代化相配合,到了20世纪后半期,尤其是到80年代以后,我们这个世界已经向后工业化、逆城市化和后现代化转变,同时全球化、信息化、环境保护主义等掀起的新浪潮,已经从根本上改变了整个社会经济大背景。尤其21世纪初出现的金融风暴、经济衰退,甚至经济危机,无一不是对当前的工业化、城市化背景的映射。所有社会以及经济政策,都应该引起学界的反向思维。整个社会背景出现变化,如果社会政策、社会保障依旧停留在以往的思维定式的基础上,则可能出现很大的问题。

20世纪的社会保障制度是以社会保险制度为核心的,而社会保险制度又与充分就业密切相关。凯恩斯主义是主张充分就业的,福利国家也是建立在充分就业的基础之上的。在美国的社会保障理论当中,直截了当地就把社会保险制度称作与职业相关的社会保障制度。而到21世纪,劳动就业制度本身已经发生了巨大变化,非正规就业占了极大比例。90年代美国的资料数据中,就提到非正规就业约占四分之一。欧盟成员国内,“黑工”现象屡禁不绝,已深入到经济、社会中,其实已经无法将地下经济彻底清除。中国城市中非正规就业估计要占到30%。所谓非正规就业,可理解为没有正式劳动合同,没有社会保障。在非正规就业的背景下,以充分就业为基础而建立的社会保障制度已逐渐显出颓势。如何使社会保险制度继续与时俱进,成为当今世界各国都面临的一个严重问题。其中最为突出的是失业保险的完全失效问题。我们知道,失业保险都是有期限的。这是因为在设计制度时,是有一个假定的前提的,失业保险期定为6个月,就意味着大多数失业者在6个月之内能够重新找到工作。中国的失业保险期限是24个月,这是世界上最长的,这其实意味着大多数失业者能够在24个月内再就业。

但是,在当今世界各国,制造业从业者,尤其是蓝领工人,一旦被淘汰出局,再想正规就业的几率是微乎其微。因此,这种有周期的失业保险根本无法解决真正的劳动力市场矛盾。在中国来讲,失业保险的作用是作为从失业到低保的过渡。

20世纪90年代初,瑞典等北欧国家推行积极的劳动力市场政策,即给失业者提供技术培训,技术培训期间可领取失业津贴。培训一段时间之后,有一段求职期,比如三个月或半年,到时候找不到工作,就再培训,然后再求职,如此循环。当然,其中有一部分人是能够就业的。但非北欧族裔的移民,求职几乎无望,于是就一直处在培训-求职-再培训-再求职的循环中。这样做的优点是失业者实际处于政府控制之下,处于循环中的培训者在法律上并不属于失业。更早一些,有20世纪30年代美国大萧条时期的罗斯福新政,用以工代赈的形式让失业者修公路、铁路,搞植树造林,等等。

中国经济社会发展到今天,正经历一个拐点——从生存型模式走向发展型模式。这个转变基于两个基本估计:一是社会已基本完成原始积累;二是个人基本温饱问题在中国已解决。今年是改革开放30周年,前30年我们为脱贫而奋斗,而到了今天,目标应该有所调整,发展的驱动力应该是消费。什么是市场,市场的本质就是消费,没有消费哪来的市场。如果中国老百姓自己不消费的话,那就不可能建立健全的市场,没有市场也就不可能有市场经济。要达到小康社会、和谐社会,要可持续,我们一定要发展消费。

但是现在,消费被社会保障拖住了后腿。没有社会保障,医疗跟不上,儿童上学就会有问题,老年人养老也有问题。当今的中国人都倾向于储蓄,而非消费。我们的社会保障,绝非白花财政的钱,实际上是一种社会投资,是在解放中国人的消费能力。

21世纪中国社会保障应当是怎样的?第一,人性化;第二,可持续;第三,求适度;第四,行得通。人性化就是要将以增进和改善民生为终极目标。

但现在我们常常讲,社会保障是给国企改革配套的,或者说是社会稳定器。

从这两个目标来讲,我国似乎是达到了目标,但是社会保障的根本目的是民生。

中国的社会保障改革分两个阶段:90年代以前是以“配套”和“稳定”为目标的;2002年以后才正式提出以民生为目的。最近几年来,海南中改院一直在推行一个概念,叫做基本公共服务均等化,已写进中央文件。这个理念虽已被官方接受,但涉及具体政策却做得很不够。我们中国社科院社会政策研究中心曾经在90年代提出过一个概念,叫做“基础-整合”的社会保障制度。北京现在已经走出了第一步,给所有满60岁的北京市民,凡没有任何保障的都给了260元,农民200元。所有的人只要到了60岁,都可以拿到养老金,虽然金额不高,但影响是非常大。另外,我们提出,所有的社会保障项目都应该分成“基础”和“补充”两个部分,政府的责任就是保障基本生活水平。什么是基本生活水平?我们做过一次定量研究。2005年的时候,北京基本生活水平是800多元,上海是1000元多一点。在问卷调查过程中,让老百姓自己来定义什么是基本生活水平。补充项目则是以资产建设为主,这个我们下面再说。还有“整合”,就是说,社会保障制度是一个整体。

现在老年人讲我的退休金不够,但实际上讲的不是生活费不够,而是将来生病了怎么办?老年人担心的是这个。也就是说,如果我国有一个很好的医疗保障制度的话,现在的养老金压力可能就不会这么大了。另外一个原因是,1996年以后,大批国有企业职工下岗失业,他们突然不交费了或者只是象征性地交费,这个制度当然马上就资金紧张了。其实社会保障制度之间的联系是非常紧密的,但是我们以前似乎非常忽略这一点。

我们提出的想法是,21世纪的社会保障要从另外一个角度来考虑:一个是资产建设,把收入变成资产,再把资产变成资本,在这点上,个人账户能够起到很大的作用。第二是扶贫,可以通过扶贫脱贫的,应该扶贫而不是用现在最低生活保障的办法;不能通过扶贫脱贫的鳏寡孤独人员,方才给予低保,而且低保的水平要提高。第三个方面,小额贷款,通过借贷形成资本,投资获利,然后再还贷,再借贷。最重要的是,小额贷款是不需要抵押的。所以21世纪的社会保障应该考虑这样一些新的手段,资产建设、扶贫、小额贷款等,可能是经济政策与社会政策的整合,而不是以前的经济政策就是经济政策,社会政策就是社会政策。

我国可以学习新加坡的经验,让大家买得起房,住房公积金与养老基金合并,还可以做教育贷款,孩子要上学,可以把养老金贷出来,先让他上学,然后再去还。这个新的社会保障概念当中,贷款可能是很重要的概念。我国应把养老作为长期的目标,投入5年、10年以后就可以贷款,贷款可以解决住房问题,解决教育问题,若干年之内还款,这笔死钱就变成老百姓手上的一笔活钱了。如果从20岁交钱一直到60岁才能领取养老金,这个是没有任何吸引力的,只是一种强制的力量;但是如果20岁开始交款,到25岁的时候可以贷款买房子,买房子以后大概用20年的时间还住房贷款,然后你的孩子到18~20岁的时候可以再贷款出来让他上大学,然后再用十几、二十年的时间还这笔钱。这样的话,我觉得情况会不一样,就是社会保障本身对公民有很大的吸引力。同时,因为跟养老目标挂钩,如果不还贷款的话,养老会受影响。还有一个理论上的假设,一个人从出生到去世,这么一段时间内,其实有很多关节点,上学、工作、结婚、生子、一直到退休,还会在一些不确定的时候,碰到疾病、伤残、失业、工伤,等等。再作一个基本的假设,一个人一生中,只要社会给他机会的话,他(她)能够创造的财富应该远远大于他(她)一生必需的消费。这样的话,我们是否可以把他(她)的一生作一个妥善的安排,上学、工作、结婚、生子这一段时间是非常困难的,因为年轻工资少,但是进入养老保险系统以后,我们是不是可以给他贷款,然后慢慢还,但是要加利息。我们可以通过这样对一个人的一生作一个比较完善的安排,使他一辈子挣的钱在他这一生当中平均地使用,遇到关节点时还可以得到足够多的钱。这样的社会保障才是21世纪的社会保障。