齐岳
宁夏大学
一、前言
无论任何人类群体都始终在思考或关注自身的发展，不断探索和设计未来发展的道路。在此过程中，在不同的社会环境条件下，面临着不同的发展困境或机遇。为了改善我国东部和中西部地区发展不平衡现象，20世纪90年代中央提出“西部大开发”战略，在这种宏观区域发展战略思想指导下，政府的生态移民政策应运而生。生态移民作为社会治理的一种方式、途径或手段，不同国家、不同的发展时期，其社会治理的发展战略目标既具有衔接性，又表现出独特性。但无论怎样，维护国家安全和提高人民生活水平是一个国家社会治理永恒不变的追求。
2012年11月，党的十八大报告中明确提出：加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。要加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。
要加快建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。
坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。
我国目前国家性的生态移民工程从实质上来看，体现了党的十八大报告中五位一体“经济、政治、社会、文化、生态文明”建设的基本精神。即通过政治和社会管理体制机制建设，从经济、生态文明、文化建设的角度出发，对那些不适宜人类生产生活的区域居民进行移民搬迁，改善不同区域人群发展不平衡的现实，通过生态移民工程提高不发达地区或不适宜人类生存生活地区迁出人民的经济收入，改善移民的原有贫困型生产生活水平；另一方面则能够协调人与自然的关系，恢复和建设良好的生态环境，保证国家生态安全，促进人与自然的和谐发展，以实现国家可持续发展和美丽中国建设。
生态移民的社会治理作为体现生态文明与美丽中国建设，创新新时期社会管理体制机制的一个重要内容，需要高屋建瓴性的进行深层次、全面性探讨。目前，由于我国生态移民制度设计仍然存在一定程度的缺陷，生态移民中不同群体价值观的差异，生态移民主体地位权利的不匹配，资源再分配不公平以及利益分配失衡，导致了生态移民过程中的各种矛盾和困难不断出现。面对生态移民社会治理中存在的种种问题和矛盾，政府要整体、全面反思，涉及生态移民中的不同利益相关者要自我反思。反思对生态移民原有的认知和行为有哪些失误？应该如何转观念，有效克服出现的困难，有效解决存在的问题，避免类似困难和问题再次出现，构造和谐、文明、安全的移民秩序，尽最大努力实现“搬得出，稳得住，能致富”的目标，实现区域性生态文明建设目标。
本研究从生态移民社会治理的构成要素分析、生态移民社会治理中出现的共性矛盾和问题剖析，以及部分缓解和解决我国大范围生态移民背景下社会冲突的对策提出，力图通过这一抛砖引玉式的研究，引起社会管理层和学术界对生态移民社会管理与治理的重视，开展相关内容的系列研究，为今后大规模的生态移民提供理论和实践经验借鉴。
二、生态移民社会治理要素分析
生态移民社会治理是政府为协调区域不平衡发展，提高不发达地区人们收入水平，改善生活质量，恢复和建设生态环境，保障国家生态安全，促进人与自然和谐发展，以生态移民为对象而实施的处理人与人、人与自然之间关系的各种行为方式的总称。生态移民社会治理由治理主体、治理客体、治理目标等构成。
生态移民是一项系统工程，因此生态移民社会治理的主体包括政府及其相关职能部门，他们是具有治理意识、治理意志并具有一定治理行为能力的实施者，治理主体是生态移民社会治理的核心和关键，有什么样的治理主体就有什么样的治理行为，生态移民最终能取得什么效果取决于生态移民社会治理主体的治理意识、理念和行为方式。一般而言，治理主体意识明确，理念先进，行为方式得当，素质高，则治理效果就好。正所谓“圣贤治国”。反之，生态移民社会治理的行为就容易感情用事，达不到预期的效果，而且容易陷入治理困境。
生态移民社会治理客体作为社会治理行为所指向的客观存在，即不适宜人类居住和生活的恶劣环境与当地农户以及迁出农户与迁入区客观存在的样态。整个人类群体都生活在共同的自然界之中，时时刻刻与自然界发生着关系，人类从自然界获取资源的行为直接影响到人类整体的生存。如何调整和约束人类对自然界的行为是生态移民社会治理行为的重要内容，而此类治理行为所指向的客观存在就是人与自然的关系。同时，搬迁移民与迁入区已经存在的人类群体内部彼此之间客观上也存在着或多或少的，这样或那样的相互联系，如何协调处理好他们之间的关系是生态移民社会治理行为的主要内容，此类社会治理行为所指向的客观存在就是人与人之间的关系。另外，对部分生态移民的治理都势必影响到其他的群体。所以客观上对部分地区任何一部分及其与社会其他部分关系的生态移民治理都会影响到对整个社会的治理，是整个社会治理的组成部分。人类整体的活动可分为两部分，一部分是人类社会自身的内部活动，另一部分是人类改造自然，顺应自然的外部活动。然而人类对自然界治理活动的能动作用归根到底还是人类通过调整自身的行为来实现的。任何人类对自然的治理行为实质上是治理主体对人类社会自身每一成员的能动行为的治理，其仅仅是通过自然界的变化体现结果而已。
生态移民治理客体是其社会治理的前提和基础，任何治理行为都是针对特定的治理客体实施的。治理客体发生变化，治理行为必然随之发展变化。生态移民社会治理客体的不同必然会对社会治理的内容、模式及效果产生影响。治理客体的范围越大，治理的内容就越多越复杂，对治理行为的规范要求就越高，治理的效果也就更难实现。因此，生态移民的社会治理行为必须以治理客体为基础，并随着治理客体的变化而与时俱进。
三、生态移民社会治理目标分析
戈登·塔洛克（1999）认为，自从有人类历史以来，人类群体的物质需求和精神需求始终不停的引导着人类社会的实践活动，并推动人类社会不断向前发展。拥有自由意志的部分人类群体依靠人类自身的高级思维，通过治理行为能动的调整自身与他人的行为并作用于自然界，从而更好的满足自身的物质和精神需求。在任何社会中，治理主体的需求不同，其治理行为的目标就不同。
中国各地实施的生态移民社会治理目标是构建国家生态安全，消除地区不平衡发展，提高不发达地区人们生活水平，促进人与自然和谐发展，建设美丽中国，为全人类可持续发展做出应有贡献。从理论上讲，社会治理目标越接近社会整体利益，治理行为就越容易实施，治理模式将更简单，治理成本将更低，治理效果将更好。因为只有治理目标符合社会整体利益，才能得到最大多数人的理解、支持和参与，最终实现“人人之治”。人类文明发展的过程是人类素质不断提高的过程，也是治理主体不断增多的过程。这将必然导致治理主体的治理目标在整个人类历史长河中将会由满足一人需求、少数人需求、多数人需求、向满足整个人类社会需求的目标过渡。
四、生态移民社会治理问题及原因分析
20世纪60年代，美国社会学家达伦多夫和科塞提出了著名的社会冲突论。达伦多夫强调社会权力的不平等是社会冲突产生的根源，它导致强制性协调组合中的角色利益差异。冲突调节的方式包括协商调解、调停和仲裁。科塞认为，社会冲突是价值观、信仰以及稀有的地位、权力和资源分配上的斗争，一方的目的是企图中和、伤害或者消除另一方。社会冲突的原因分为物质性冲突原因和非物质性冲突原因。科塞看到了社会冲突作为社会安全阀机制的重要作用，强调在保持社会基本结构的前提下，使敌对情绪和冲突行为在社会认可的限度内释放出来，以维护社会整合（贾春增，2003）。
生态移民社会治理面临和存在的问题会导致社会冲突的发生。各利益相关者之间的关系模糊所引起的利益相关者之间的斗争，其表现形式有政府制度设计缺陷，体制机制缺陷，思想不统一，机构不健全，工作人员少作为，移民拒绝搬迁、阻碍搬迁工作，移民上访等行为。但不排除权力、文化信仰等因素的影响。基于此，笔者认为，生态移民社会治理中存在的问题是多方面因素相互作用的结果，同时这些问题引发的社会冲突在一定程度上起到了社会安全阀的作用，减缓了社会冲突的程度，发泄了不满情绪，同时也暴露了移民工作的不足和失误。塞尼所提出来的八大移民问题（丧失土地、失业、失去家园、边缘化、疾病、食品缺乏、失去公共资源享有权和社会组织结构解体）普遍存在于国内各省区的移民实践中。
（一）生态移民社会制度建设滞后
王思斌（2002）认为社会制度是指用来安排人们的活动，满足诸如秩序、信仰、生产等社会需要而设立的一套习俗、民俗、行为等模式，是人们设计出来调节人类相互关系的约束条件。生态移民社会制度是指实施生态移民工程中所设立的一整套正式或非正式的所有规范，按生态移民实施阶段分为实施前期准备工作、正式搬迁过程和后期扶持过程中的法律法规、组织机构建立、公共设施建设、搬迁对象确定、产业扶持政策、搬迁补偿标准、子女上学、医疗保障关系协调、习俗和信仰等。
截止目前，从国家层面上依然没有正式出台对生态移民活动进行规范的法律法规，也没有生态移民政策、制度安排、规划设计技术标准规范和实施管理规定。实施生态移民的不同地方政府根据本地实际探索性地设计了相关的、缺乏成熟的管理规定。这势必导致生态移民缺乏社会制度安排，无法可依，无章可循，没有理论、方法、技术规范指导。调查发现，宁夏生态移民搬迁管理（工作）机构设置的问题。各市、县（区）均没有专门成立生态移民工作机构，全部临时挂靠发展改革委或扶贫办、研究室等部门，工作人员基本属临时抽调或兼职人员，难以适应艰巨而繁重的生态移民工作，在一定程度上影响了移民工作的开展和任务的顺利完成。再如，宁夏生态移民政策规定，移民住房建设标准为700元/平方米，由于部分县区提高建设标准，扩大建设规模以及建筑材料价格、工人工资上涨等因素，致使移民住房及农田水利公共服务等工程和项目建设成本普遍高于核定标准，各地移民住房实际造价在1000元/平方米以上，个别县（区）则高达1600元/平方米，造成较大建设资金缺口，不仅给地方财政带来很大压力，而且造成工程进度延误，工程质量有缺陷，使移民不能按期搬迁，引起一些社会抱怨。随着生态移民工程的推进，社会保障、计划生育、教育户籍、宗教、治安等诸多新问题不断凸现，给生态移民社会治理带来新的挑战。政府各级部门忽视了“以人为本”的社会治理理念，把生态移民视为一项政治任务，这势必导致生态移民的行为难以得到有效规范和约束，在实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标过程中，引发了各种社会矛盾和冲突。