约瑟夫·庆永·廖
Joseph Chinyong Liow
引言
最近的调查数据显示，马来西亚目前大约有100万来自印度尼西亚的非法雇佣工人，这应该是东南亚最大的非法移民劳工流，也是继美国与墨西哥边境非法移民后的最大非法移民活动。虽然印尼劳工对马来西亚的经济发展起关键作用，但是这些劳工，尤其是那些没有有效工作许可证和旅行证件的劳工常因从事犯罪活动而遭起诉。对此，马来西亚官方已作出回应，将印尼非法移民列为威胁国家安全的一个因素。
本章旨在利用安全化理论提出的分析框架评估马来西亚政府处理其境内非法印尼劳工的问题。本章首先讨论安全化理论与非法劳工问题研究相关的几个主要方面。本章第二部分将探讨马来西亚的非法印尼劳工问题的大致情况，特别强调其表现及安全化措施。然后，针对马来西亚政府试图将印尼非法劳工当做一个安全问题处理的过程、逻辑和结果，运用安全化理论进行分析，从而评估安全化理论的适用性和缺点。本章大体上阐述了尽管遵从公众对安全化越来越高的呼声，安全话语已被马来西亚政府和媒体运用于框定印尼非法劳工问题和制定旨在阻止非法劳工涌入的政策，但对安全化进程的细心考查表明，安全化进程和结果的确定基本上是基于政治考虑，这反过来又会加强安全化理论的相关性。它试图区分政治与安全问题，以及对马来西亚境内非法印尼劳工问题的理解。
安全的概念化：哥本哈根学派
自冷战结束以来，安全化的含义越来越多地被更广泛、更全面的术语所阐述。威胁因素的呈现形式、来源已发生改变，所针对的指涉对象亦有所不同，安全议程的扩大正是以这一点为前提的。于是，许多学者对安全重新进行了定义，其范围不仅包括针对传统军事威胁方面的保护，而且包括针对各种各样经济、社会、种族、流行病和环境等方面挑战的保护，来自这些方面的挑战与传统军事威胁相比，其紧迫性也是旗鼓相当的。
安全定义的转变反映在过去十年中出现的关于安全的替代概念的学术研究。从本质上讲，范围扩大的安全议程更重视保障人民及其所组成的社会的安全与福祉。到20世纪90年代中期，这一类型的学术研究已经表现出足够的一致性而被命名为哥本哈根学派。在一项有影响力的研究《安全：一个新的分析框架》中，该学派的学者将安全问题定义为：由安全化行为体界定的对指涉对象产生的存在性威胁，并由该行为体来实施超常规的紧急措施。总的来说，这些学者认为，安全研究应超越只强调国家间军事关系的狭窄议程，但同时也要避免包罗一切、夸大概念的结果出现；安全研究应在各个层次上进行分析，相应地，安全威胁的特殊性质也决定了运用特别方法处理的必要性。安全化（及其二元对立面——去安全化）的研究作为对确认新安全威胁的响应也同样被视为哥本哈根学派冲突研究的基石。
这一路径的中心在于扩大安全概念，同时保留安全问题的突出特点：紧迫性；国家权力要求合法使用非常手段；被视为潜在削弱主权的威胁妨碍“我们”在政治上处理其他问题。换言之，当传统安全界限以外的问题表现为对某一指涉对象的存在性威胁时，实际上它们已成为安全问题。同样，虽然传统安全研究的对象一直是区域中的国家，但是安全研究现在的趋势为更深入，更广泛地寻找能够构成“指涉对象”的因素。安全的概念不再只局限于国家的生存，相反，学者已经开始挑战这种对安全的静态解释，开始认为安全这个概念实际上是规范的及动态的，在不同的社会拥有不同的含义。于是，安全成为一个社会构建的概念，哥本哈根学派的原理很大程度上将“社会安全”视为实现人类和全球安全两个极端中间的重要桥梁。哥本哈根学派的一个突出论点在于安全化有别于政治化，将安全化议题从常规的政治领域（大致包括政治精英之间及政治精英与指涉对象或国内受众之间的政策辩论，以及在国际安全问题中的外交行为）中区别出来。此外，安全威胁的确定是被维夫称为“言语行为”的因素，言语行为中的安全指代的并不是某一现实事物，言语本身就是行动。
通过使用“安全”一词，国家代表使某一具体领域得到特定发展，从而被赋予行使任何必要手段以防止阻止该发展的特殊权利。换言之，威胁之所以成为安全问题，是因为它被安全化行为体称为威胁，它不一定必须依赖任何物质的或存在的基础。然而，正如安全化理论的支持者越来越承认安全话语仅仅是一个过程，其本身并不代表一个议题的安全化。议题是否最终被安全化还取决于受众的接受程度。换言之，正如布赞等人所建议：我们并不那么迫切地要求一定要采取紧急措施，只是认为存在性威胁必须经过辩论，希望为获得紧急措施或其他步骤合法化的可能性的平台提供足够的响应，而如果安全话语没有采取存在性威胁以及只可进不可退和必需的形式，其他的步骤将无法进行。假如不存在辩论与足够的共鸣，我们只能说这仅是安全化行动而非实际上对象已被安全化。
哥本哈根学派对安全研究有几点显著的贡献，其中最显著的或许是对安全研究议程的扩展，对非传统安全研究的关注也越来越多。其二，在尝试转变的同时，将注意力从把国家视为安全指涉对象上转移，以扩大对安全的理解。新的分析框架把重点放在“社会”、“身份认同”及“社会保障”上，分析对象超越物质资源进而包括认知和观念上的结构资源。其三，将安全化过程从政治化过程中区分出来。
移民和新安全议程
从概念上来说，移民与国际安全之间的关系变化体现了安全定义的变化，由传统的关系到国家存亡的军事、政治安全向更大范围扩展。冷战末期，欧洲共产主义政权的解体引发从东方到西方跨越欧洲大陆的移民浪潮，并为安全研究议程的扩大提供了关键的推动力，使移民及与其相关的人文 、社会、经济、社会保障主题成为欧洲国际政治研究的核心。在这方面，强制性及非法人口流动作为引起国际关注的安全问题尤为突出。2003年的《世界移民报告》估计，多达1.75亿人在国外生活和工作，约占世界人口的3％。由跨边界的人口流动尤其是非法的、具有无序性质及起因于极端贫困、政治危机甚或军事冲突的人口流动所引起的安全问题已威胁到国内及国际边界的和平、和谐及经济发展，以至于即使“外部安全机构也正在国内寻找来自国外的敌人”，模糊了内部安全与外部安全之间的划分。总的来说，正如莱因哈德·罗曼（Reinhard Lohrmann）所提出，跨境人口流动对国际安全的影响分为以下三个层次：
（1）对于接受国和过境国的国家安全议程的影响：这些国家将国际人口流动视为对其经济福利、社会秩序、文化和宗教价值观念及政治稳定的威胁。
（2）对于国家间关系的影响：人口流动往往对双边关系造成紧张局势，影响地区和国际稳定。
（3）此外，不正常的人口流动也可能对个人安全和尊严产生重大影响。由于它不仅突出了领土国家控制关键领土方面的脆弱性，而且强调了社会、经济甚至人身安全等其他领域，非法移民问题由此成为扩大安全议程中的一部分。
马来西亚的非法印尼劳工问题
从印尼群岛到马来半岛的移民活动一直以来都是界定印尼－马来世界身份的互动与交流的一个特征。马来人的历史记录，如《马来纪年》、《汉都亚传》和《宝贵的礼物》，记录了人们通过贸易和战争横跨印尼－马来群岛的移民运动，及由此而产生的文化交流。在距今最近的殖民历史中，英国和马来西亚当局推动从印尼到马来半岛的移民运动以满足殖民经济企业的人力需求。在19世纪的殖民经济政策下，印尼的移民劳工作为对大量涌入的中国和印度劳工的人口缓冲，由于其文化和语言的相似性得到马来贵族和皇室的青睐。后来在20世纪50年代和60年代初期，进入马来西亚的印尼移民出于政治原因也得到马来西亚政府的鼓励，因为他们很容易融入马来社会，从而使马来人口在当地保持领先于中国人口和印度人口的优势。研究这一现象的一位学者观察到，在最初几年中，这些移民受到马来人的“默默欢迎”，因为：当时印尼移民被马来人视为与其“同种同宗”的群体，最终将被当地“土著”同化。因此，正是由于他们终将被当地马来人同化，所以从长期来看，印尼移民被认为能增强马来人对抗非马来人的选举竞争力。
1969年5月13日，马来西亚的种族骚乱发生之后，鼓励印尼移民背后的政治需求更为紧迫。骚乱引发了对马来西亚民族身份的重新评估，并导致了由政府批准的确认政策，旨在巩固马来人在经济及政治领域的统治地位。在马来西亚与印尼关系上，许多马来西亚领导认为，与雅加达的密切关系在当时起到缓冲马来西亚日益占主导地位的华裔社区影响的作用。反华不满情绪达到顶峰时，马来西亚政治事务报告做出如下猜测：与印度尼西亚保持良好关系具有极其重要的意义，因为对马来人来说，印尼是其拥有众多忠诚度不可预知的海外华侨地区中最后的力量来源。
就马来西亚国内这一思想的影响，澳大利亚进一步报道：马来西亚的温和派从与雅加达的新关系中看到抵消中国移民影响的保障因素。更激进马来人的感觉也许会将吉隆坡政府进一步推向反华方向，使马来西亚政策和印度尼西亚政策实现更大程度的协同。
事实上，许多马来人，尤其是马来激进分子，相信倘若与华侨发生冲突，印尼将向他们提供援助。这种马来西亚多种族的民族特性的脆弱性的消极影响在于，在印尼的支持及其对华侨态度的刺激下，马来激进分子可能会越来越多地利用马来人在政府和行政部门中的人数优势推行反华措施。正是在这一背景下，20世纪70年代，吉隆坡与雅加达积极合作，鼓励印尼移民进入马来半岛。
到了20世纪70年代，由于其大规模的现代化计划及相应的劳动力短缺，马来西亚发展将依赖于外国劳工这一事实已基本被决策层接受。紧接着新经济政策实施而进行的工业化项目促使马来西亚经济增长，并开始为外国及当地劳动力提供就业机会。特别是马来青年向城市迁移为印尼劳工打开了农业领域的大门，推动因素包括爪哇的失业问题及人口过剩，而马来半岛相对较高的工资则是主要的拉动因素。例如，人们注意到1997年印尼劳工在本国每天收入为0.28美元，而在马来西亚则为2美元或更多。此外，大多数印尼人易被马来社会同化这一事实有时也使“客人”得益于新经济政策下的扶持行动计划。即使没有这样的诱因，马来西亚不仅是一个地理位置非常接近的邻国，而且其大多数人口与印尼人在语言、文化甚至种族特性等方面有许多相同之处，这些事实都意味着印尼劳工搬迁到“更绿色的牧场”是显而易见的选择。
到20世纪90年代，随着马来西亚的城市化进程，印尼劳工已经从农业转移到建筑和服务行业，其人数也大大增加，以满足城市化需求。据移民政策研究所估计，1994年至1999年期间，556575位印尼劳工合法抵达马来西亚，占马来西亚所有外籍劳工一半以上。随着20世纪80年代后期劳动力短缺状况的出现，马来西亚政府于1991年底宣布，在外籍劳工招聘政策下允许更多的外籍劳工进入种植、建筑及家政服务行业。不用说，劳动力增加的很大比例为印尼劳工。不幸的是，马来西亚政府从未成功地推行一项具体并明确界定的移民劳工政策，这不仅阻碍了对外籍劳工状况的严密监控，而且正如本章后文所述，也使印尼劳工问题恶化。虽然印尼人在历史上就已经迁移到马来半岛，并在其文化和经济的形成发展中起到了关键作用。但近期，印尼劳工却被负面相看，并被指责造成了困扰马来西亚的一系列社会问题，特别是通过苏门答腊岛穿越印尼—马来西亚边境进入马来半岛和马来西亚东部的印尼劳工已被指责缺乏有效证件。
直到最近，由于两国政府为平息这些言论作出了努力，非法移民在政治舞台上已是一个相对平静的问题，否则双边关系将会陷入混乱的局面。然而，外交上的纵容无法掩盖一个事实，即非法印尼劳工正在迅速成为马来西亚政府的一个主要问题，无法找到令人满意的解决办法意味着这一问题仍然是双边关系中一个棘手的问题。事实如此，马来西亚国内非法印尼人口的数量在逐渐增加，其中一个原因是两国邻近的地理位置利于非法移民招募和运送，另一个原因则是非法进入马来西亚的印尼人作为就业来源可使雇主免除支付高工资（如属合法移民劳工，则必须与当地人工资一样）、政府债券、遣返费用、住宿、交通及工作许可证的成本。其他的解释认为，腐败及与政府有密切关系的强大人口走私集团的存在及在马来西亚人人可遇到的官僚主义已经削弱了法律的实施与执行，从而使非法印尼劳工问题恶化。除此之外，执法部门、边境巡逻及拘留中心管理机构的人力短缺，以及监视、逮捕、驱逐非法移民及详细记录其情况的高额成本，也一直制约着政府对于印尼劳工的管理和控制。