1964年6月29日，周恩来召集讨论试办托拉斯问题的座谈会，在会上主要讲了六点意见：（一）在起草有关文件时，“全国性的托拉斯及其分公司同所在地区和地方的关系，要单写一段。组织托拉斯以后，还要照顾地方。地方上对全国性的托拉斯，既有责任，也有权利和要求”。（二）“成立托拉斯以后，仍要注意搞好同外部的协作关系，同地方的协作关系，包括原材料、产品、零配件等生产供应方面的协作，不能什么都自己搞。”（三）在文件总纲里，“要把托拉斯的发展前途写明。成立托拉斯以后，随着托拉斯职能的扩大，部的机构就要缩小，行政部门只留少数人就够了。将来有些专业部如石油部可改变为大企业，石油部本身就可以变成总托拉斯。”（四）托拉斯要按照经济的办法来办，按照经济规律的要求来管理。公司的企业职能逐步扩大，行政职能要逐步缩小，行政的职能转化为经济的职能。将来地方上同托拉斯的关系，也要由行政关系为主转化为经济关系为主。（五）请主办托拉斯的有关部，就不同类型的托拉斯，如盐、卷烟、长江航运、华东煤炭、铝业等行业，写出具体的试办实施方案，作为文件的附件，一并送中央审查。（六）现在看来，去年九月中央工作会议起草的工业决议，还有一个实践的问题。
1964年７月29日，周恩来召集有关人员讨论、修改试办托拉斯问题的文件。他在发言中说：“我们现行的工业管理体制，不利于新技术的发展”。管理机构越来越庞大，官僚主义就越来越发展。“组织托拉斯，就是要解决行政管理和生产管理方面存在的问题，要对目前的一些官僚主义的办法来个革命，汲取资本主义企业管理的长处，当然不是只追求利润的办法，而是用社会主义经济革命的办法，来发展新技术，提高劳动生产率，发展生产力。”他还明确指出：“组织托拉斯，可以有两种做法”。“一是开始就组织全国性的托拉斯，又设分公司。这种托拉斯既是集中，又要分权，地方上也管，但是要用经济办法来管。一是先从地区搞起，然后再组织全国性的托拉斯。”“我的意见，不管难易，准备好了，条件成熟的先搞。”
8月1７日，中共中央、国务院在批转国家经委党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》时指出：用托拉斯的组织形式来管理工业，这是工业管理体制上的一项重大改革，中央主管部门和各级党委要充分地重视这件事情，集中力量首先把这一批试办的托拉斯办好。要切实加强领导，选派得力干部担任托拉斯的领导工作，以便通过典型试验，取得经验。《报告》还指出：社会主义的托拉斯，是在党的领导下，根据国家的方针政策和统一计划，用社会主义的经济办法，而不是行政办法来管理工业、交通企业的一种组织形式。采用这种组织形式，就是要按照经济原则实行科学的、高效率的集中统一领导，以免除工业管理的机关化和官僚主义、分散主义的流弊；加强科学研究，开展技术革新和技术革命，大力采用新技术，提高机械化、自动化的程度。《报告》说明了组建托拉斯必然引起上层建筑的变革。指出：“国务院工业、交通各部和省、市、自治区的工业、交通厅（局）的职能，将从现在的管理生产、建设的日常具体业务，逐步转向加强思想政治领导，检查方针政策的执行，负责长远规划、年度计划的制订和综合平衡，组织协作，协调各托拉斯之间的关系等方面。它们的机构也应随着托拉斯的建立，逐步地精简、合并，人员应当大大地压缩。”
由此，在周恩来的直接领导下，1964年国内先试办了12个托拉斯，其中全国性的9个，地区性的3个。全国性的9个是：轻工业部所属的烟草公司和盐业公司，第一机械工业部所属的汽车工业公司，农业机械部所属的拖拉机、内燃机配件公司，纺织工业部所属的纺织机械公司，冶金工业部所属的制造铝业工业公司，化学工业部所属的地质机械、仪器公司。地区性的3个是：煤炭工业部所属的华东煤炭工业公司，水利电力部所属的京津唐电力公司，交通部所属的长江航运公司。一共上收了300多个地方企业，其中盐业公司集中了全国的大盐场和盐业销售机构，橡胶工业上收了103个地方企业，汽车工业上收了42个地方企业等等。
当时试办托拉斯，不单单是上收一部分企业，也不仅仅是生产力结构的局部改组，而同时是生产关系和上层建筑领域的调整与改革。中共中央希望通过托拉斯的兴办改组当时的工业生产体制，进一步催化国务院所属各部委机构和职能的转变。
刘少奇曾专门指出：“托拉斯办起来了，上面部的工作就少了，企业让托拉斯去管，部只管做计划，进行监督、检察，做群众工作。”他还提出：“石油部和煤炭部可以改为公司，各厅、局一律取消，叫分公司，改两个部做试验。”
在中央办托拉斯的同时，一些省、市也试办了一些地方管理的托拉斯。这是周恩来、刘少奇等党和国家领导人为转变政府职能、实现政企分开做的一次有益探索。
但由于当时我国政府机构和职能设置是与计划经济体制相适应的，虽然经历了短暂的托拉斯改革，但尚未转换政府职能，企业依然不是市场的主体。政府管理经济的方式和手段仍停留在微观层面。而且由于政府直接投资，一些部委通过托拉斯的试行直接与企业利益挂钩，促使这些部门为追求利益而强化对企业的行政干预，使企业成为政府的附属单位，出现“企业政府化”的趋向。
四、周恩来与60年代中期的防灾救灾工作
我国是一个多灾的国家，由于地域面积广阔几乎每年都有一些省份发生自然灾害。周恩来在第33次政务会议上说过：“中国是个农业社会，河流失修，从先天来说，是个多灾多难的国家，江、淮、河、汉，几乎年年有灾。”作为国务院总理周恩来重要的行政建树之一就是领导全国的防灾救灾工作。六十年代中前期，我国自然灾害频发，周恩来亲自领导了防洪、抗旱和对地震灾区的救助与预防工作。
周恩来担任国务院总理的期间，一直把防灾救灾看成是治国安邦、顺利进行现代化经济建设的一个关键问题。指出：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动，建设新中国的关键问题之一，绝不可对这个问题采取漠不关心的官僚主义的态度。”在如何救灾的问题上，周恩来不赞成单纯依靠救济的消极救灾观点，而主张以工代赈、生产自救、辅之以各方援助的积极的救灾方针。早在1949年底周恩来就主持制定的《政务院关于生产救灾的指示》，1952年他签署了《政务院关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》，1956年他又签署了《国务院关于切实做好春荒救济工作的指示》。50年代周恩来多次到各地视察，指挥当地干部防灾救灾。
1963年8月，华北平原西部、太行山脉的东侧出现了历史上罕见的特大暴雨，造成河北等省严重的洪涝灾害。周恩来亲自听汇报、作指示，动员全国支援海河流域的抗洪斗争；9月，他亲自主持召开八省生产救灾会议。11月他亲临现场，察看灾情，并亲自部署救灾与根治海河的工作。
1965年，河北省遇到了20世纪以来干旱最严重的一年。1966年，北方大部分地区都遭受了较为严重的旱灾，中共中央、国务院确定把山西、河北、山东、河南、陕西、内蒙古、辽宁和北京等北方八省市区作为农业战线上的战略重点，周恩来亲自担任北方农业小组组长，直接抓北方八省市区的农业，他在1966年初将主要精力放在领导北方八省市区的抗旱工作上。
1966年1月下旬至2月初，周恩来主持召开北方八省市区抗旱会议。他在会上详细阐述了北方八省市区抗旱防涝摆脱落后的必要性、可能性及方针任务和具体途径。周恩来分析了这一地区的基本状况、自然条件和社会经济条件，指出这个地区大有潜力，大有可为。但是，由于常年出现灾荒，非旱即涝。建国16年，国家用在这个地区的水利、救灾拨款占全国的44%，国家支援农业的投资占这个地区的33.3%，但仍未能根本减除旱涝威胁。长期南粮北调，近5年进口粮食，主要是接济这一地区，一般占100亿斤左右，1965年度占到120亿斤。有鉴于此，周恩来说：
“这个地区不仅要抗旱防涝，而且要把它作为农业上的主攻方向，像搞大小三线、国防工业、基础工业那样重视，并且由中央、国务院协同各级党政领导一起来抓。”使这一地区实现粮食自给有余，农民生活达到全国水平。
周恩来在会上还提出了抗旱防涝、摆脱落后的工作方法：一方面要加强领导，另一方面要改善领导方法。对于前者，他提出，中央、国务院发一个动员文件，并建立各级农业小组；中央、国务院、中央局一年至少抓三次，各省市区、地委-年至少抓四次；中央、大区、省市区和地委的干部要有一部分人下去蹲点抓抗旱。对于后者，他指出，要学习毛主席有关着作和中央及地方有关文件；要个别指导多于一般号召，要从群众中来多于到群众中去；要相信群众，发动和组织群众，善于集中群众智慧；上面下去的干部要听从当地党政领导的指挥，不要瞎指挥。最后周恩来指明了八省市自治区的主要任务是：抗旱防涝，争取丰收，摆脱落后，力争上游。抗旱防涝，争取丰收是当前的任务；摆脱落后，力争上游是长远的任务。抗旱防涝的紧急措施要与农业的长期规划结合起来，要全面安排、长远打算。要以自力更生为主，国家支援为辅。这次会议初步拟定成立北方农业领导小组，周恩来在2月1日总结发言中，将8个省市自治区分成７组，每组由一名国务院副总理任组长，配一两个副组长。他自告奋勇担任河北、北京组组长。
周恩来担任中央北方农业小组组长，兼任河北北京组组长，绝不是虚任其职，而是任劳任怨，真抓实干。抗旱会议后，周恩来立即研究部署北京河北地区抗旱工作，3月７日，周恩来主持召开北方农业小组会议，指出要从抗旱入手一直抓下去，抗旱防涝，抗灾保畜，争取丰收，改变这个地区农业的落后面貌。会议讨论通过了《中共中央、国务院关于成立北方八省（市、区）农业小组的通知》。《通知》根据周恩来的意见，将原定的“北方农业领导小组”名称改为“北方农业小组”。小组成员共24人，周恩来任组长，小组下设７个地方小组和一个办公室。中央北方农业小组及地方小组的成立和工作的开展，有力地推动了北方八省市区的抗旱防涝和农业生产的发展。
北方农业会议刚刚结束，1966年3月8日5时29分，在河北省邢台地区发生了6.8级强烈地震，这次地震的破坏范围很大，波及河北省邢台、石家庄、衡水、邯郸、保定、沧州6个地区，80个县市，1639个乡镇，1７633个村庄，造成8064人死亡，38451人受伤，倒塌房屋508万余间。这次地震袭击了110多个工厂和矿山、52个县市邮局，破坏了京广和石太等5条铁路沿线的桥墩和路堑16处，震毁和损坏公路桥梁７７座，地方铁路桥2座。毁坏农业生产用桥梁22座共540米。
周恩来一接到河北省邢台地区发生强烈地震的报告，立即召集会议，商量采取紧急措施。他指示卫生部立即派出医疗队前往救护，并告总参派六十三军加派抢险救灾人员和卫生队前往，同时告中国科学院和国家科委注意观察和研究地震变化情况。随即，周恩来连夜召集国务院和总参有关人员开会，商量紧急措施。周恩来当即做出了几点指示：第一，以国家科委和中国科学院为主，会同有关部门组织科研力量，前往地震现场进行探测、观察和研究，进一步判定地震范围、性质和方向；第二，由曾山代表中共中央、国务院前往灾区视察慰问，并进行救护安排；第三，由卫生、公安、内务、代销社、兽医、铁道、农业等部门组织医疗、供应、工程人员随队前往，协助当地进行救护工作。
3月9日，周恩来和国务院秘书长周荣鑫就邢台地震灾情和地震后的紧急部署联名向中共中央和毛泽东报送了书面材料。当天下午，周恩来不顾余震危险，飞往石家庄视察地震灾情，同时还询问了抗旱打井的情况。3月22日，邢台地区再次发生强烈地震，周恩来在听取震情汇报时，指示要保卫好大城市、大水库、电力枢纽和铁路干线。4月1日，他乘直升机先后到宁晋县东汪公社与耿庄桥公社、束鹿县王口公社、巨鹿县阿寨公社、冀县马头里公社看望和慰问遭受地震灾害的群众；2日，周恩来从邢台到邯郸，与邯郸地委书记、专员一起研究抗震救灾等问题；3日至5日，周恩来前往魏县、大名县、临漳县、城安县、磁县等地视察灾情。他连续访问受灾户，勉励大家鼓起干劲，重建家园。