“林彪事件”后，中央日常工作实际上是由周恩来主持的。按照常规，由四届人大后即担任国务院第一副总理、并主持国务院日常工作，后来又主持中央日常工作的邓小平，继任国务院总理本是顺理成章的事。但是，此时开始的“反击右倾翻案风”运动使邓小平再次落难，使得中央政治格局变得扑朔迷离。
在毛泽东看来，相比较而言，华国锋成为较为中意的选择。选他做“接班人”，也是毛泽东再次力图平衡高层不同政治力量的重要举措。一方面，华国锋忠于毛泽东及其“文革”路线，在实践中能较好地贯彻毛泽东的政治意图和指示。另一方面，在“文化大革命”浪潮中成长起来的华国锋，与周恩来代表的老一辈革命家力量和江青集团都没有太深的历史联系和利害冲突，是各方都能基本接受的人选。所以，在最为关键的权力交接上，毛泽东不再继续倚重“元老派”，也没有使江青集团的地位继续上升。在邓小平“去职”后，他没有让王洪文重新主持党中央日常工作，也没有让在副总理排名上紧随邓小平之后的张春桥继任国务院总理，而是转而扶持和重用以华国锋为代表的新一派政治力量。
1976年1月２1日和２8日，毛泽东先后提议，并经中央政治局通过，确定华国锋任国务院代总理，并主持中央日常工作。２月２日，中共中央正式发出《通知》，由华国锋任代总理；在叶剑英生病期间，由陈锡联负责主持中央军委工作。中央通知发出后，邓小平和叶剑英实际上被停止了党中央和中央军委的领导工作。
同年4月，在全国范围内掀起了以“天安门事件”为代表的悼念周恩来的群众自发运动。一个政治领袖的逝世能引发社会民众巨大的反响，催生如此大规模的群众运动，足见周恩来对于中国政坛的巨大影响力。4月7日，经过毛泽东提议，中央政治局通过决议，决定撤销邓小平党内外一切职务，保留党籍，以观后效。同一天，中央政治局还通过决议：决定华国锋任中共中央第一副主席、国务院总理。在“批邓、反击右倾翻案风”的运动中，万里、张爱萍、胡耀邦、周荣鑫、胡乔木等在1975年整顿中发挥了重要领导作用的国务院领导人，也不同程度的遭到批判，教育部长周荣鑫甚至被批斗致死。周恩来的不幸逝世和毛泽东对中央行政体制的再度调整，使邓小平为首的一批老一辈革命家再遭迫害，使周恩来精心筹划、重新整合，并在初步运行中已显成效的中央行政体制遭到重创，也使高层政治格局充满了新的更为复杂的变数。
第三节 周恩来晚年在政府管理中的特殊作用评析
一、周恩来组建的第五届政府对中国政局的深远影响
从“文革”发生、发展的全过程来考察，粉碎“四人帮”、结束“文革”灾难这一历史性的转折不是偶然的，也不是为了适应一时政治需要而产生的，而是存在着历史发展的某种必然性，其背后有着较为深刻的社会背景，经历了一个较为曲折的历史转变过程。
尽管周恩来在1976年初不幸逝世，但他在“文革”中力挽狂澜的不懈努力，为其身后的历史转折奠定了坚实的基础，创造了许多必要的条件。正如知名学者金冲及指出的，“在毛泽东去世后，局势很快就被扭转，其中就包含了周恩来在不为人谅解的情况下默默的准备下那么多条件所起的作用”。正是“文革”后期周恩来对于中央行政体制的重新整合，基本逆转了与江青集团的力量对比，从而构成了日后粉碎“四人帮”的组织基础。
“文革”发动后，大多数中央政治局委员和书记处书记相继遭到诬陷和迫害，中央权力实际上被“中央文革小组”所掌握。林彪、江青集团得以为所欲为，到处扩张势力，健康力量被严重削弱。面对林彪、江青集团的政治挑衅，身处政治斗争核心的周恩来只能是力所能及地保护尽可能多的老干部不被迫害致死或少受人身攻击。
“林彪事件”后，周恩来利用毛泽东在老干部问题上的看法和态度的转变，抓住批判极左思潮的时机，迅速推动在“文革”前期被打倒的老干部的复出和恢复工作。
在周恩来的努力下，一批老干部得以解放和复职，这就初步充实了高层政治格局中钳制江青集团势力的政治力量。在中共十大上“四人帮”在党内一度达到了权力的“巅峰”。相比较而言，正处于“复原”状态的“元老派”力量还相对较弱。而随后，周恩来在四届人大的“组阁”中，巧妙地对于中央行政体制进行重新整合，成为扭转与江青集团实力对比的重要转折。
筹备四届人大会议期间，毛泽东制止了江青的“组阁”图谋，授命周恩来主持人事安排。经过毛泽东与周恩来的精心设计与筹划，四届人大形成了以周恩来、邓小平为核心的国务院领导机构。美国从事中国现代史研究的学者莫里斯·迈斯纳曾对这一时期的中国高层政治局势评价说：“周恩来和老干部显然已在政治上处于优势，这反映在1975年1月召开的党的十届二中全会和全国人民代表大会上。……邓小平在政治上引人注目的复出标志着老干部的全面得势”。新一届政府任命的副总理和各部委负责人大部分是“文革”前的老干部。这次中央行政体制的重新整合，一定程度上打击和消减了江青集团的势力。
周恩来对于中央行政体制的重新整合，使“文革”后期持续动荡的政治格局内部原有力量的配置发生了变化。在四届人大形成的政治格局中双方实力对比的变化，对以后的形势发展产生了不同的影响。四届人大后，虽然江青集团再次企图借批“经验主义”、“评《水浒》”运动等，制造舆论氛围，影射周恩来、邓小平等老干部，但其效力已大不如从前。相反，江青集团却受到毛泽东的连续批评，还被迫做出检讨。这其中固然与毛泽东的政治态度有关，但与中央行政体制重整所形成的有利于健康力量的格局变化也有着很大的关系。
在“批邓、反击右倾翻案风”运动中，江青集团再次“掀起波澜”，但由于毛泽东的决策和安排，他们始终没能获得党政军的最高权力。在随后的“天安门事件”中，更是形成一股不可遏止的声讨“四人帮”的人民正义力量。人民正义力量的崛起，表明靠“运动群众”起家的江青集团的群众基础已经丧失殆尽，其政治生命的结束已是不可避免的事情了。从表面上来看，周恩来逝世和邓小平被再次打倒后，以周恩来、邓小平为首的政治力量似乎被削弱了。但是，中央行政体制重整前后解放、复出的一大批领导干部，尤其是以叶剑英、李先念为代表的军政主要负责人，仍然是抗衡江青集团的不可小觑的政治力量。后来的斗争实践证明，正是这批老干部，对于抵制与反对“四人帮”、直至粉碎“四人帮”及其在各地各部的帮派势力、结束“文革”，都发挥了举足轻重的中坚骨干作用。
周恩来晚年对中央行政体制的重新整合，对“文革”错误的抵制，为最终否定“文革”提供了重要的力量积蓄，奠定了组织基础。“林彪事件”后，周恩来竭力通过落实干部政策，使越来越多的老干部复出和恢复工作。这虽然多是以纠正林彪集团迫害老干部错误的名义进行的，实际上其本身就蕴含了对“文革”的否定。尤其在中央行政体制重新整合的过程中，作为曾经所谓“党内第二号最大的走资派”的邓小平的复出和被委以重任，“在很大程度上推翻了文化大革命发动以来，党内存在一个‘刘少奇、邓小平为首的资产阶级司令部’的说法，并否定了由此制定的党中央的有关决议”。正是由于周恩来晚年能积极支持以邓小平为核心的健康力量，反对江青集团篡党夺权的阴谋活动，一定程度上遏制了“四人帮”力量的膨胀，保护了一大批老一辈革命家，使他们在清理“文革”的错误，拨乱反正中发挥了中流砥柱的作用。从这个意义上说，“文革”后期周恩来对中央行政体制的重新整合对中国政治发展意义重大，深远影响。
二、周恩来对形成第二代中央领导核心的重要影响
“文革”后期，在中国政坛上起着中流砥柱作用的周恩来，拖着重病之躯，在毛泽东的支持下，着手进行中央行政体制的重新调整，形成以他和邓小平、叶剑英、李先念等为核心的中央政府领导层。这不仅对于当时中央行政体制的正常运转起到了重要的推动作用，而且还塑造了第二代中央领导集体的基本班底，为中国进入改革开放新时期做了重要的干部准备，也为日后消除改革阻力，减少改革代价“积蓄”了重要的政治力量。
1976年，中国高层政治格局经历了激烈、动荡的巨大变化。周恩来、朱德、毛泽东三位中国最有威望的领导人的相继辞世；华国锋的崛起，邓小平的再度被打倒，“四人帮”被粉碎，这些重大政治事件的频频发生，使得中国政局处于动荡不稳，扑朔迷离的状态，连中央最高领导层也出现“残缺不全”的状态，1976年10月粉碎“四人帮”后，中共十届中央政治局委员从２6人减至16人（董必武和康生于1975年去世）；中央政治局常委仅剩中共十大选出的叶剑英，和被毛泽东突击提升为党中央第一副主席的华国锋。党中央主席、中央军委主席、全国人大常委会委员长这些党和国家的最高职务都出现了短暂的“空位期”。这些变化使得高层政治格局不得不面临着再次调整。
随着江青集团的政治灭亡，毛泽东生前构筑的政治格局被打破，在“文革”前就已担任党和国家重要领导职务的邓小平、叶剑英、李先念等老干部，与“文革”时期权力不断上升的华国锋、汪东兴等“文革受益派”构成中国政治上层格局内的两大政治力量。其中，以华国锋为首的一方政治力量暂时处于政治格局中的优势地位，华国锋在粉碎“四人帮”后继任党中央主席、中央军委主席，同时还担任国务院总理，他成为继毛泽东之后的第二位集党、政、军三大主要职务为一身的最高领导人。然而，具有重大历史转折意义的中共十一届三中全会最终促成了双方力量对比关系的重大变化。在这次全会上，形成了以邓小平为核心的第二代领导集体。
中共十一届三中全会后，中央领导机构进行了一系列的调整，肯定和坚持“文化大革命”错误的华国锋、汪东兴、纪登奎等人以及工农出身的陈永贵、吴桂贤等人逐渐退出了政治舞台。在“文革”前即担任领导职务的有能力有威望的一批老干部重新掌握了党和国家的核心权力。在中国最高领导层形成了邓小平、陈云、叶剑英、李先念、胡耀邦、赵紫阳、万里、邓颖超、徐向前、聂荣臻、杨尚昆、王震、谷牧、余秋里、耿飚、习仲勋等一大批经受长期考验的领导人物，执掌要害部门和关键岗位。以邓小平为核心的第二代中央领导集体的形成，为改革开放的启动和顺利进行奠定了重要的组织保证和政治基础。
经过了“文化大革命”的十年浩劫，幸存的一大批党政军老干部，是领导改革开放和现代化建设的第二代中央领导集体的中坚力量。而这批人能够渡过灾难，幸存下来，与周恩来对他们的竭力保护和精心安置是分不开的。尽管中共第二代中央领导集体是在周恩来逝世后才逐步形成的，而且也是多种因素共同作用的结果。但可以肯定地说，周恩来对于中共第二代中央领导集体的形成，付出了巨大艰辛且富有成效的努力。
在“文革”特殊的历史条件下，周恩来在保护老干部，保护民主人士和着名知识分子方面发挥了他人难以替代的重要作用。尤其是1966年下半年到1968年，大部分担任党政军重要职务的领导干部和大批知识分子、民主人士都不能幸免地遭到揪斗、审查、关押，不仅其政治生命被扼杀，而且人身安全也受到极大的威胁和伤害。周恩来在自身处境同样非常困难的情况下，不停的接见各种派别的红卫兵、造反派及群众代表，因势利导，进行解释和劝说，对各种疯狂暴烈行动，果断采取措施加以制止，为保护大批党和国家的领导干部，做了坚持不懈的努力，费尽了心血。
如1967年1月中上旬，周恩来得知造反派抄陈云家的消息后，立即派人前去制止，并指示把陈云从新六所转移到安全的地方。在接见公交口单位造反派代表时周恩来明确指出，余秋里是从“红小鬼”上来的，他的问题属人民内部矛盾，党中央需要他，主席讲过多次，余秋里要保。当他获悉刚回京的谷牧一下飞机即遭到造反派绑架，立刻派人交涉，限令第二天必须将谷牧送回中南海。这批老干部不仅在革命战争中功勋卓着，而且建国后即肩负着国家管理的职责，维护着人民共和国的政治利益，他们有深厚的群众基础和社会影响。