周恩来作为新中国开国总理担负着组建中央政府机构的重任。在百业待举的紧张工作中，他在很短的时间内就根据当时的国情和干部队伍的具体情况完成了第一届政府机构的筹备和创立工作。他按照实用性、科学性指导方针精心设置了高效精干的政府机构；同时特别重视对领导干部的选拔和配置，充分认识到人才对新政府和新中国建设的重要性，确立了唯才是举、德才兼备、五湖四海、开明民主的干部选拔配备原则。周恩来以宽广的胸襟提出不拘一格任用人才，只要有利于国家建设，各方面人才都要用，无论是工农干部还是旧知识分子；不论是民主人士还是国民党起义将领，对他们都应当取长补短，一视同仁。
随着形势的发展，周恩来对行政体制调整和改革的必要性有着越来越深刻的认识，并在后来的行政实践中依据客观需要对政府机构不断加以调整和完善。自新中国第一届中央人民政府建立到1966年“文革”爆发前的若干次政府机构调整都体现出周恩来在政府建设和行政体制改革问题上进行的探索和尝试。政府管理和自身建设不仅受政府机构和政府工作人员等内在因素的影响，在中国的政治体制下更多地受到外在因素的制约，周恩来在从事政府管理和改革的同时，尤其重视妥善协调政府与各外部政治要素之间的关系，正确认识和处理了执政党与政府的关系、妥善协调了中央政府与全国人大和全国政协的关系、合理划分了中央与地方权限，努力为政府运行创造和谐稳定的外部环境。
第一节 周恩来与政务院的机构设置和干部选用
一、根据实际需要设置精干高效的政府机构
新中国成立后，周恩来出任开国总理，负责组建国家政府机构。他既没有照搬西方资本主义国家的政府机构模式，也没有照抄苏联社会主义国家的政府机构设置，更没有袭用旧中国老一套官僚机构设置，而是十分明确地提出：我国政府机构必须根据社会政治、经济形势发展的客观需要，依据法律法规的规定设立或调整，决不能盲目地凭主观意志决定，“一切还是由本身的需要出发”。
周恩来在组建新中国第一届政府过程中的主导思想是：首先，北洋军阀和国民党统治时期的旧中国官场上部级机构虽然不多，但是司局级机构众多，工作职责多有交叉重叠，造成官场互相推诿、互相牵制的乱象，这是新中国人民政府绝不允许的。我们新建的中央政府机构绝不能有任何旧政府的印迹。其次，苏联虽然是第一个社会主义国家，但他的工业化水平比中国高得多，他们国家设有6０个部，我们经济基础薄弱，社会背景和基本国情与之不同，我国新政府机构的设立也不要照搬和模仿苏联，我们不需要设立那么多部委机构。
因而，周恩来主张在组建新中国第一届中央政府机构时，要根据当时中国的具体情况，即面对当时国内战争、剿匪、建立各级人民政权、恢复工农业生产等繁多任务，必须加强集中统一领导，依照《中央人民政府组织法》的规定，设立政治法律、财政经济、文化教育、人民监察等4个委员会。在此之下设立内务、外交、公安、财政、贸易、工矿、文化、教育、交通、民族、侨务等3０个部、会、院、署、行机构，以利于领导新中国百业待兴、千头万绪的行政事务。
周恩来出任新中国第一届总理后，亟须解决的首要任务是必须迅速建立起一个精明强干的内阁班底，然后才能进行经济恢复和各级政权建设。关于中央政府机构的人事安排，周恩来经过精心考虑，在与毛泽东研究后一致商定：首先将中共194８年组建的华北政府撤销，以这个班底作为中央人民政府政务院的基础，然后参照华北政府的经验，扩建政务院各个部门；并从其他中共控制的大行政区陆续抽调一部分得力的干部来充实和加强政务院。如东北区的李富春、高岗，西南区的邓小平、贺龙，西北区的彭德怀、习仲勋，中南区的邓子恢、李先念，华东区的陈毅等，陆续调到政务院担任各部门的领导工作。在依靠华北解放区干部和地下党的同时，从部队抽调一批得力干部充实中央政府和地方政权建设。
周恩来组建中央政府的过程，反映出他的实事求是、按需定岗、高效精干、唯才是举的指导思想。经过周密考虑、多方物色之后，中央人民政府委员会在1０月19日举行第三次会议，正式宣布了周恩来以中央人民政府委员会名义亲自确定的各机构负责人名单。中华人民共和国第一届中央政府与其后的历届政府相比是一个容纳了最多非共产党人士的，高素质、讲效率、干部相对精干的政府。到1949年1０月底该政府组建完成，包括了以下人选：中央人民政府主席1人，副主席6人，委员56人；政务院总理1人，副总理4人，政务委员15人，秘书长1人，副秘书长5人；四个委员会的主任、副主任、委员共17０人；各部、委、院、署、行的部长、副部长，主任委员、副主任委员、委员、院长、副院长，署长、副署长，行长、副行长等共175人。另有人民革命军事委员会主席、副主席、委员、总参谋长、副总参谋长共3０人；最高人民法院院长、副院长、委员17人；最高人民检察署检察长、副检察长、委员14人。此外还有中央人民政府办公厅主任、副主任共5人。
政务院所属各机关在第一次政务会议后，各自投入紧张的政府机构筹建工作，并于11月1日起开始对外办公。但政府机构设置不是固定不变的，随着形势的发展和国情的实际需要，政务院机构有增有减，总体上呈现逐渐增多的趋势，特别注重了经济部门的调整，不断增设了综合性职能机构。
1953年，由于第一个五年计划的实施，加强了中央计划指导，中央政府的经济管理职能开始向直接、微观方面发展，综合管理部门分化为专业管理部门，如重工业部进一步细分为一机部、二机部、建筑工程部和地质部；从财政部中分出了粮食部；贸易部一分为二，变成商业部和对外贸易部。这样，政务院的机构由35个增加到42个，经济管理部门增加到21个。
周恩来精心筹建的第一届中央人民政府是一个组织层次少、各层次行政关系科学化、力求精简、高效的精干政府，使我国新生的人民政权摒弃了旧政府机构设置重叠、人浮于事、办事迟缓、官僚主义的衙门作风。既反映了周恩来坚持实事求原则，根据国家各个时期的不同需要而合理设置政府机构的思想，又反映出新中国政府一种新的工作作风和精神面貌。
二、周恩来制定的干部选拔配备原则
周恩来组建和管理政府的26年间，对于领导干部的配备和任用问题极为重视，他认为“如果干部问题解决不好，一切政策就都没有人实施。”作为国家最高行政机关的最高领导人，周恩来对干部的配备和任用有着先进的科学管理理念，为新中国的政权巩固、社会稳定和经济发展奠定了可靠的组织基础。尤其是周恩来对高级干部的选拔、培养和任用，决定了中央政府机关干部队伍的素质和行政效率，对政府机构的运转和管理产生很大的影响，形成了一支思想坚定、文化水平逐渐提高、管理能力不断加强的干部队伍，为新中国培育了大批建设人才和行政管理人才。这既是新中国人事管理制度的奠基，又为后来行政管理中人事制度的形成和发展提供了基本模式和雏形。周恩来选拔配备领导干部的主要原则有三：首先，坚持不拘一格、唯才是举的干部选用理念。
封建社会和军阀时代的政府买官卖官及裙带关系现象盛行，这是其官僚体系日益腐败、最后而至崩溃的重要原因。新中国成立之后，在周恩来领导下建立起来的行政体系中，任人唯亲的封建残余思想在新政权体系中被彻底清除。
周恩来以身作则，严格要求自己，以实际行动树立了清正廉洁用人的榜样。他亲属很多，但他从不利用自己的职权去为他们谋取官职。在周恩来任政务院总理的最初几个月内，就有不少亲属故交到北京来找他求官，都被他明确拒绝了。邓颖超是1925年入党的老共产党员，但周恩来从大局出发，不同意邓颖超在政府里任职。
曾在周恩来和邓颖超身边工作多年的赵炜回忆道：“早在1975年周总理在世时党中央和毛主席就批示过让她担任全国人大常委会副委员长，可周总理不同意，就把这事儿给压了下来。”不仅如此，周恩来还有意压低了邓颖超的行政级别。邓颖超回忆说：“定工资时，蔡大姐定为三级，我按部级也该定五级，可报到他那里给划为六级；国庆1０周年定上天安门的名单，他看到有我的名字又给划掉了；恢复全国妇联时，他也不同意我上。就是因为我是他的妻子，他一直压低我。”
周恩来在政府设置之初就重视以制度建设来规范人才选拔。为防止政府部门变成被少数权贵垄断的世袭领地，防止无能之辈占据国家公共部门的重要岗位，就必须在干部选拔任用上把好关，1949年11月11日，他在第五次政务会议上指出：“要敢于提拔人才”，但不能“滥用私人”，不能“凭主观喜怒来评定和提升干部”。用人的标准是“要看他的历史、工作态度、经验和能力”，以及群众对他的认识。周恩来用人标准的一个重要原则就是择优选用，唯才是举，决不能像旧社会那样“一人得道鸡犬升天”。
周恩来在干部配备中，不拘泥于传统和陈规。他善于打破常规，根据实际情况的需要灵活处理，最为典型的事例就是周恩来对龚澎的任用。早在抗战时期周恩来就在重庆任命她担任中共南方局的新闻发言人。她在与各国通讯社的交往中，以流利的英语、缜密的思维、机智的反应、美丽的品貌，给外国记者们留下了深刻印象。
新中国成立后，她被任命为外交部第一任新闻司司长，也是新中国外交界第一位女司长。1961年第二次日内瓦会议上，周恩来让她担任代表团发言人，负责宣传中国的对外政策和主张，介绍会议上的斗争情况。她在会上发挥了重要作用，受到各界好评。反映周恩来不拘一格调配干部的理念的另一个典型事例是授予钱学森中将军衔。1957年9月，聂荣臻元帅率领中国政府代表团前往苏联商谈尖端武器的发展和生产问题。苏方要求他们的火箭、原子设备必须是相当级别的官员或有相当军衔的人才能参观。可是代表团成员、着名的物理学家钱学森没有军衔，就没有参观的资格。时间紧迫，关系重大，为了使钱学森出国访问时便于参加有关活动，获取国外尖端武器发展的信息，周恩来没有墨守成规，断然决定授予钱学森中将军衔。遂使钱学森出访苏联时顺利参与了有关商讨参观尖端武器的活动，为中国核武器的发展做出了重大贡献。
其次，坚持德才兼备，以德为先的干部选拔标准。
党的政治路线要靠组织路线来保证，以什么样的标准选人用人是组织路线的核心内容。周恩来始终强调选人、用人要坚持德才兼备，把德放在首要位置。他认为：“选拔干部的标准，政治标准与工作能力，二者是缺一不可的，而政治上可以信任是先决条件。”在他看来，考察、衡量干部的首要标准是政治方向、政治立场、政治信念，如果一个干部在政治上靠不住，大节不好，那么就很难得到党和政府的信任与使用。因为这是先决条件、大前提。把什么样的人才安排在重要岗位上？周恩来在强调了将“德”放在首位，保证“有德”的前提条件下，还注意到了“才”的重要性。他认为对领导干部来说才能不是可有可无的，那些无才或才能平庸的人是无法胜任党和政府工作的。
周恩来坚持以德为先、德才兼备的标准，在新中国第一届中央人民政府成立时，为政务院配置了大批德才兼备的干部，为巩固和建设人民政权奠定了基础，为国家经济建设提供了组织保障。如当时国家进出口公司领导的选任，需要的不仅是懂管理、懂经济的人才，更重要的是涉及对资本主义国家贸易，领导人有德为关键，必须有坚定的政治立场、政治信念，能做到出污泥而不染。周恩来最终选择了卢绪章，因为卢绪章有经济头脑和经商的特长，而且是坚定的共产党员，在抗日战争时期就以资本家的身份为党做了许多工作。周恩来果断地选任他这样德才兼备的优秀人才负责中国进出口公司。
最后，坚持五湖四海，开明民主的配备干部方式。