书城政治德国联邦制的演变
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第10章 联邦制的覆灭——第三帝国

1933年1月30日,民族社会主义工人党夺取权力,希特勒被任命为帝国总理。尽管民族社会主义工人党在1933年3月5日帝国国会的大选中并没有取得绝对多数,但已经有能力开始对魏玛共和国联邦制的残余成分发起进攻。从民族社会主义的思想看,消灭联邦制是一种必然,因为它与元首国家、党的集权以及无条件服从的信条并不一致。在意识形态上,纳粹信奉中央集权主义。对于它的民族主义而言,民族的统一和一切力量的凝聚是最高的价值所在。联邦制被认为是德国历史的腐朽传统,是魏玛“体制”时代的遗骸,因此是反民族的。魏玛共和国结构中固有的单一制倾向、其政治实践中中央集权的加强以及巴本的普鲁士之击,已经为纳粹党的集权打下基础。在此基础上,希特勒和民族社会主义工人党很快就使各州“划一”,将它们置于纳粹的统治之下。

《魏玛宪法》中的联邦制成分——各州存在的保证、选举产生的政府和联邦上院的存在——是在德国建立独裁统治的有力障碍。但它们很快就被消除。帝国直接解散普鲁士政府已经摧毁了联邦主义力量的一个堡垒。1933年1月30日,希特勒派遣戈林不费吹灰之力就接管了普鲁士的警察和行政。参议院和其他州既无决心也无能力招架纳粹从两方面发起的进攻——一方面是纳粹及其冲锋队(SA)从下面发起的冲锋;一方面是柏林政府以紧急条例为基础向各州派遣警察特使的自上的干涉。

1933年3月5日帝国国会大选后,民族社会主义工人党政府向它们尚未执政的各州派遣帝国专员,夺取各州权力。巴伐利亚、萨克森、符腾堡、巴登、黑森、汉堡、不莱梅和吕贝克等州的政府相继被夺去权力。对各州自主权的这种严重侵犯标志着联邦制在德国开始瓦解。在帝国参议院中,民族社会主义工人党取得了绝对多数的席位,而它在帝国国会只拥有43.9%的席位和相对多数。

1933年3月24日的《消除人民和国家痛苦法》(通称《授权法》)进一步在法律上奠定了各州与帝国一体化的基础。1933年3月31日,希特勒颁布《各州与国家一体化第一法案》,改组普鲁士以外没有建立民族社会主义工人党统治的各州政府。在没有举行新选举的情况下,各州议会按照3月5日帝国国会选举的得票比例重新组织,组成新的政府。法案还授权各州政府颁布法令,整顿各州的行政管理部门,而无须征得州议会的同意。1933年4月7日,希特勒发布《各州与国家一体化第二法令》,纳粹党派驻各州的帝国专员成为在各州常设的行政长官,其主要职责是监督帝国总理的方针政策在各州的执行。帝国总理希特勒直接担任普鲁士州的帝国首长(Reichsstatthalter),其亲信、普鲁士总理赫尔曼·戈林代行这一职务。

1934年1月30日,国会和参议院通过的“国家重建法”最终完成了帝国与各州的“一体化”。各州将其最高权力移交给帝国,完全失去原来在形式上还拥有的自主国家的权力。各州政府成为隶属于帝国政府的下级执行机关,州政府首脑受帝国内政部长辖制,州议会被解散。1934年2月14日,帝国政府自行颁布法令,解散了帝国参议院。集权制彻底取代了联邦式的分权制,德国在历史上第一次成为一个中央集权的单一制国家。

不过,历史并没有给联邦制在德国画上句号。15年之后,它在德国又获重生。从历史的长河来看,德国联邦制的结构和形式始终是为实现某种政治目标服务的,其历史发展与其说受理性的方案设计和决策决定,不如说被特殊的政治路线左右。联邦制在历史为它提供的土壤中孕育生长,在不同的阶段承担了不同的任务,履行其特有的功能。同时,在多种因素的影响下,它在分权与集权、统一性与多样性、离心与向心的两极之间摆动,并在这样的过程中形成了使自己区别于其他联邦制国家的特质。尽管在历史发展中出现断裂和转折,但复合联邦制、联邦与州的功能性分权、独特的联邦上院模式等在第二次世界大战后德意志联邦共和国所呈现的德国联邦制的特征,都能在这些过程中找到它们的历史根源和发展路线,表现出一定程度的路径依赖性。而纳粹德国则是一个例外,是当时德国内外交困的产物。对于德国的发展,纳粹时代是一段值得反思的历史。不过,它对于德国联邦制发展的意义可能只在于,它是一个历史的间奏,以某种方式对1945年后联邦制在德国的复兴作出了贡献。