不规范的根源
对照市场经济投资领域政府行为基本框架，转型以来的中国政府投资行为所呈现出的这些特点可以归纳为“不规范”。在第2章，政府公共管理职能与政府行为的关系被阐述为：政府与市场关系决定政府公共管理职能，政府公共管理职能通过政府行为体现出来，政府行为所体现出的功能取决于行为内部关系；政府与市场关系调整要求政府公共管理职能作相应的调整，要求政府行为作相应调整，但是政府职能调整有时跟不上政府与市场关系的调整，政府行为调整有时跟不上政府职能调整，如果政府行为跟不上政府职能的调整或政府与市场关系的调整，就会出现行为不规范；在市场经济中，政府与市场关系调整是微调，政府公共管理职能的具体内容调整相对容易，政府行为调整也相对容易，政府行为不规范问题很少出现或容易解决。
对转型的中国而言，政府与市场关系要作根本性的调整，政府职能要相应地作根本性的调整，政府行为也要相应作大的调整。政府职能调整滞后、政府行为调整滞后都有可能导致出现政府行为不规范问题。在不同的转型时期（转型早期和1998年以来），导致政府行为不规范的根源有所不同。
4.4.1转型早期中国投资领域政府行为不规范的根源
中国经济转型早期主要表现为“分权让利”：政府逐渐放松对国营企业经营的直接控制，赋予国营企业自主经营的权力和一定的自主支配企业利润的权力；把原属中央政府的部分行政权和财政收益权下放地方，放手让地方搞活经济。“分权让利”刺激了当时国营企业和地方政府的积极性，转变了国民经济运行日益僵化的趋势，搞活了经济。“分权让利”还产生了一个让决策者们没有想到的结果——乡镇企业和城市集体企业的蓬勃发展。改革开放的总设计师邓小平在1991年公开承认乡镇企业和城市集体企业增长完全出乎他的意料。转引自［美］邹至庄。中国经济转型。北京：中国人民大学出版社，2005.289.这些快速发展的乡镇企业中，绝大多数其实是带着“红帽子”的私人企业，一旦政治环境许可，就会还原其本来面目。这一点被中共“十五大”召开后多数乡镇企业迅速脱去“红帽子”的事实所证明。由于乡镇企业的快速发展和对外开放带动外资企业涌入，转型早期（特别是20世纪80年代以后）的非公有制经济迅速发展，成为支撑当时中国经济快速发展的主要力量之一。“分权让利”带来的活力和非公有制经济的迅速发展，改变了原有计划经济中政府无所不包的状况，政府计划从多数领域退出，政府对经济运行的直接控制或者说政府在经济中的作用迅速减弱，而市场逐渐成为经济运行的基础。“分权让利”还对转型中后期国有企业改革和国有资产战略性重组产生深远影响。
“分权让利”导致中国政府与市场关系发生巨大变化：改革开放后，市场经济逐渐发展，到1998年，市场经济已经成为经济运行的基础，而计划经济退缩至少数领域。政府与市场关系的巨大转变要求政府职能作相应的转变，但此时的政府职能转变明显滞后：1998年前后，政府职能存在大量的“越位”、“错位”和“缺位”“越位”是指政府做了市场经济中政府不应该做的事，“错位”指政府没有把市场经济中政府应该做的事做好，“缺位”是指政府没有做市场经济中政府应该做的事。，离市场经济要求的公共管理的职能还很远。政府职能转变滞后有两个原因：
一是转型早期的改革重点是“政企分开”和“政资分开”，而与“政企分开”和“政资分开”相伴的政府职能转变并没有成为改革重点，直到中共“十五大”报告明确了政府职能转变方向是公共管理职能后，政府职能转变才正式成为我国改革的重点内容。
二是“分权让利”对政府职能转变的负作用。它的负作用有两个方面。①“分权让利”使中央政府宏观调控能力受到制约，影响其有效履行公共管理职能。“分权让利”允许地方政府和各部门追求自身利益这种利益主要体现为财政收入增加和官员晋升机会的增加。，导致“条块分割”和“地方诸侯经济过大”诸侯经济过大的重要表现是中央政府财政收入比重过低而地方政府（特别是沿海少数发达省份）比重过大，其主要原因在于转型早期的政策倾斜和中央政府财政汲取能力被大大削弱。参见王绍光，胡鞍钢。中国：不平衡发展的政治经济学。北京：中国计划出版社，1999.196—211.，使20世纪80年代至90年代初的国民经济陷入“一收就死，一放就乱”的怪圈，使各地产业结构雷同（或者说重复建设严重）。20世纪90年代后，我国进行了税制改革，分税制代替了“财政包干”，把中央政府财力逐年减弱的趋势转变为逐年增强，中央政府宏观调控能力也随之逐渐变强。这才为1998年后政府职能（特别是中央政府职能）转向公共管理职能奠定物质基础。②“分权让利”使地方政府投资者职能被更多地用于满足财政收入和政绩考核需要，而不是主要用于满足地方公共管理职能。转型早期的政府官员们热衷于“培植财源”、“以财生财”和“GDP增长率”，而官员政绩考核制度和晋升机会跟财政收入和经济增长挂钩则强化了这些动机。周黎安。中国地方官员的晋升锦标赛模式研究。经济研究，2007（7）；徐现祥，王贤彬，舒元。地方官员与经济增长——来自中国省长、省委书记交流的证据。经济研究，2007（9）。
在整个中国政府职能转变滞后的大环境中，投资领域的政府职能转变也滞后。于是在一些文献资料中，一些学者把投资领域政府行为不规范简单归结为政府职能转变滞后。事实上，转型早期，中国政府职能转变滞后于政府与市场关系的转变只是表面上的原因，更深层的原因是政府行为内部关系没有调整到位。
在投资领域，政府职能取决于政府行为内部关系，它的转变取决于政府行为内部关系的转变。根据转型早期政府行为特点，人们可知：在投资领域，单独某一方面的政府行为（财政投资、投资宏观调控、储蓄转化为投资中的政府行为和改善投资环境）具有很浓厚的计划经济色彩，没有有效履行市场经济政府公共管理职能；政府行为内部关系（政府投资者行为与公共管理者行为之间关系、公共管理者行为之间关系）也不符合投资领域政府行为基本框架要求，这些行为之间的关系实际体现出的功能远不是市场经济的政府公共管理职能。转型早期，由于投资领域单独某一方面的政府行为调整不到位、政府行为内部关系调整不到位，投资领域的政府职能也就没有调整到位。在这三个“调整不到位”中，政府职能调整不到位是由另外两个调整不到位造成的，是它们的外在表现，其中政府行为内部关系调整不到位具有决定性。
在转型早期的政府行为内部关系中，政府投资者行为与公共管理者行为之间关系、公共管理者行为之间关系都没有调整到位，但政府投资者行为没有转为服从或服务于公共管理者行为是首要问题或最突出的问题，而政府行为内部的公共管理者行为之间关系调整滞后则相对次要。这已经被上述统计数据比较分析的结果所证实。
4.4.21998年以来中国投资领域政府行为不规范的根源
面对转型以来政府与市场关系出现的巨大变化，1998年以后，中国政府主动加快了政府职能向公共管理职能转变的步伐。投资领域政府职能转变的一个标志性事件是2004年7月国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》。此决定明确了各投资主体的责任与义务，明确了政府财政投资的领域、责任和义务，就加强政府财政投资管理作了相应规定。该决定明确规定财政投资领域是公共领域，这无疑有助于政府在投资者行为与公共管理者行为之间建立起正确的关系，但是该决定没有对投资领域的政府其他行为（除投资者行为以外的公共管理者行为）作出规定，也就无法明确投资领域的政府公共管理行为之间的关系。事实上，政府公共管理者行为之间的关系不规范已经成为1998年以来投资领域最突出的问题。
根据1998年以来的中国投资领域政府行为特点，人们可知：①虽然投资领域单一的政府行为（财政投资、储蓄转化为投资中的政府行为、投资的宏观调控和政府改善投资环境）还有不少可以改进之处（如财政投资项目管理效率不高、政策性银行与商业银行争利、金融体系和金融市场的政府监管效力不足、地方政府不规范的招商引资行为等），但是这些单一的政府行为越来越类似于市场经济中的政府行为；②虽然在微观层面的财政投资项目公益性存在不少问题，但在宏观层面的中国政府投资者行为与公共管理者行为之间关系正逐渐转变成前者服从或服务于后者；③投资领域政府公共管理者行为之间关系不协调的问题日益突出，特别是中央与地方公共管理行为之间的不协调，影响了全社会固定资产投资稳定增长，成为影响整个国民经济持续健康发展的隐患之一。也就是说，1998年以来，中国政府行为内部关系存在的首要问题是公共管理者行为之间的关系出现不协调，公共管理者行为之间没有形成投资领域政府行为基本框架所要求的相辅相成的和谐关系，公共管理者行为之间的关系不规范。政府投资者行为与公共管理者行为之间关系存在的问题不再是首要问题。
1998年至今已经有十多年，就大环境而言，虽然中国政府职能还没有完全实现向公共管理职能的彻底转变，但也应该承认它已经取得了巨大进展，投资领域的政府行为不规范不能再简单地归咎于政府职能转变滞后，否则人们无法解释当前中国投资领域单一的政府行为（四个方面的政府行为）已经类似于市场经济的政府行为，无法解释宏观层面上的政府投资者行为基本服务于公共管理者行为。人们应该把现阶段投资领域政府行为不规范的根源明确为政府行为内部关系调整不到位。政府行为内部关系调整不到位的多个原因中，公共管理者行为之间关系不协调是首要的；政府投资者行为与公共管理者行为关系调整不彻底是次要的。
地方政府行为分析
第4章的分析结果告诉我们，中国投资领域政府行为内部关系中存在的一个突出问题是中央与地方政府公共管理者行为之间的矛盾。在转型中后期（1998年以来），中央与地方公共管理者行为之间的不协调已经成为政府行为内部关系调整不到位的首要问题，是政府行为不规范的首要原因。换言之，转型过程中，中国政府行为不规范可以分为中央政府投资行为不规范和地方政府投资行为不规范。为了深入研究地方政府投资行为不规范问题，有必要进一步分析现阶段（1998年以来）中国投资领域的地方政府行为内部关系。