重新回到北京的慈禧太后对新政发生了兴趣。在回銮途中，她便“下诏罪己”，提出要变法。但是封疆大吏和驻外使节对她的诏旨静观不语。殷鉴不远，他们不愿自投罗网，再蹈康梁覆辙。
然而，此时的慈禧太后一再求言，给人的感觉不像是故作姿态。
因此，便产生了由两江总督刘坤一和湖广总督张之洞的联衔会奏，即著名的《江楚会奏变法三折》。这三个奏折成为了慈禧新政的核心内容。
慈禧的新政比光绪帝的变法要走得远。这也是人们始料不及的。
第一、下诏变法
慈禧太后于光绪二十六年七月二十六日（1900年8月20日）逃至宣化县之鸡鸣驿。为欺骗舆论，获取信任，她以光绪帝名义，下诏罪己。认为：“近日衅起，团教不和，变生仓猝，竟致震惊九庙。慈舆播迁，自顾藐躬，负罪实甚。” 承认“负罪实甚”。
过了两天，即七月二十八日（8月22日），在宣化府城又下诏求直言。谕曰：“自今以往，凡有奏事之责者，于朕躬之过误，政事之阙失，民生之休戚，务当随时献替，直陈无隐。” 做出了虚心纳谏的姿态。
十月十日（12月1日）在西安行在第三次降谕：“慈训谓：取外国之长，乃可补中国之短。惩前事之事，乃可作后事之师。欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部、九卿、各直省督抚、驻扎各国使臣，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国政、吏治民生、学校科举、兵政财政等，有因有革，有省有并，各举所知，限两个月内详悉以闻。”
过了两个月，在内外压力面前，慈禧被迫颁布了变法诏书。光绪二十六年十二月初十日（1901年1月30日），以光绪帝名义，发布上谕，谕曰：
世有万古不易之常经，无一成不变之治法，穷变通久，见于大《易》；损益可知，著于《论语》。差不易者三纲五常，昭如日星之照世；而又变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革，即我朝列祖列宗，因时立制，屡有异同。入关以后，已殊沈阳之时。嘉庆道光以来，岂尽雍正乾隆之旧？大抵法积则敝，法敝则更，要归于强国利民而已。自播迁以来，皇太后宵旰焦劳，朕尤痛自刻责，深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现在议和，一切政事，尤须切实整顿，以期渐图富强。懿训以为取外国之长，乃可补中国之短，惩前事之失，乃可作后事之师。自丁戊以还，伪辩纵横，妄分新旧，康逆之祸，殆更甚于红拳，迄今海外逋逃，尚以富有贵为等票诱人谋逆，更借保皇保种之妖言，为离间宫廷之计。殊不知康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也。该逆等乘朕躬不豫，潜谋不轨，朕吁恳皇太后训政，乃拯朕于濒危，而锄奸于一旦。实则剪除乱逆，皇太后何尝不许更新？损益科条，朕何尝盖行除旧？执中以御，择善而从，母子一心，臣民共见。今日恭承慈命，壹意振兴，严禁新旧之名，浑融中外之迹。我中国之弱，在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人借为藏身之固，而胥吏倚为牟利之符。公事以文牍相往来，而毫无实际。人才以资格相限制，而日见消磨。误国家者，在一私字。困天下者，在一例字。至近之学西法者，语言文字制造机械而已，以西艺之皮毛，而非西政之本源也。居上宽，临下简，言必信，行必果，我往圣之遗训，即西人富强之始基。中国不此之务，徒学其一言一技一能，而佐以瞻徇情面，自利己身之积习，舍其本源而不学，学其皮毛而不精，天下安得富强耶？总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当固当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴？如何而人才始之？如何而度支裕？如何而武备始修？各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。自西幸太原，下诏求言，封章屡见。而今之言者，率有两途。一则袭报馆之文章，一则拘书生之成见，更相关亦更相非，两囿于偏私不化，睹其利未睹其害，一归于窒碍难行。新进讲富强，往往自迷本始，迂儒谈政学，又往往不达事情。尔中外臣工，当鉴斯工者，酌中发论，通变达权，务极精详，以备甄择。
这就是慈禧以光绪帝名义颁发的变法诏书。诏书开篇着重说明变法的必要性，即“无一成不变之治法”，变法的目的是“强国利民”。接着为自己镇压戊戌变法进行辩解，斥责康有为之谈新法，“乃乱法也，非变法也”。戊戌政变“实则剪除叛逆”，“何尝不许更新”？表示“母子一心”，“壹意振兴”。又进一步分析了中国软弱的原因，强调学西方不要仅学“西艺之皮毛”，而要学“西政之本源”。谕令王公大臣等，“参酌中西政要，举凡朝章国政，吏治民生，学校科举，军政财政”等方面，“各举新知，各抒所见”，并限期两月，条议上奏。
从上谕看，慈禧似乎决心很大。但是，朝廷内外臣工反应却极为冷淡。原因很简单，此时的当务之急不是变法，而是议和。慈禧在西安行在，联军仍侵占北京。议和尚无头绪，此时诏谕变法，臣工们都以为这是慈禧故作姿态，并非真心。
十二月二十五日（1901年2月13日），慈禧以光绪帝名义，颁“自责之诏” 。进一步强调初十日变法谕旨，为“国脉之转机”，要求内外臣工妥速议奏，实力奉行。在这个诏谕中，慈禧提出了臭名昭著的口号：“量中国之物力，结与国之欢心。”把好端端的中国置于任人宰割的羔羊的位置上。
中外臣工对这道上谕仍保持沉默。尤其是作为清廷支柱的封疆大吏及信息灵通的驻外使节，则更是一言不发。
他们对慈禧在静观默察。
第二、设政务处
慈禧针对这种情况，于光绪二十七年三月初三日（1901年4月21日），下令成立督办政务处，以便推动变法。上谕说：
上年十二月初十日，因变通政治，力图自强，通饬京外各大臣，各抒所见，剀切敷陈，以待甄择。近来陆续条陈，已复不少。唯各疆臣使臣，多未奏到。此举事体重大，条件繁多，奏牍纷烦。务在体察时势，决择精当，分别可行不可行，并考察其行之力不力。非有统汇之区，不足以专责成而挈纲领。著设立督办政务处，派庆亲王奕劻、大学士李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞亦著遥为参预。各该王大臣等，于一切因革事宜，务当和衷商榷，悉心评议，次第奏闻。俟朕上禀慈谟，随时更定。回銮后，切实颁行。示天下以必信必果，无党无偏之意。其政务提调各官，该王大臣等务择心术纯正、通达时务之员，奏请简派，勿稍率忽。此事预限两月，现已过期。其未经陈奏者，著迅速条议具奏，勿再延逾观望，将此通谕知之。
光绪二十七年军机大臣共五人，即礼亲王世铎、荣禄、王文韶、鹿传霖和瞿鸿。其中世铎已病，瞿又在以后的四月入值，当时只有荣、王、鹿三人在。他们三人全部入督办处。当年的大学士是五位，即李鸿章、昆冈、荣禄、王文韶和孙家鼐，孙是十二月任命的，当时在位的只李、昆、荣、王四人。他们四人全入督办处。这就是说督办政务处是由当时中央的全部军机大臣和全部大学士及地方的最有影响的疆臣组成的，而庆亲王奕劻是暂没任命的首席军机大臣。从人员组成不难看出，督办政务处地位显要，规格崇隆。慈禧给予督办政务处以很高的实权，这就使得她所推行的新政出台较快，施行较易。
督办政务处的设立使得慈禧的新政有了组织保证。
地方疆臣两江总督刘坤一、湖广总督张之洞感到慈禧真的要实行变法了。于是，他们经过认真准备，先后于五月二十七日（7月12日）、六月四日（7月19目）和六月二十七日（8月11日）联衔会奏，连上三折，时称《江楚会奏变法三折》。
这三道奏折成为了慈禧新政的核心内容。
同年八月二十日（10月2日），上谕和懿旨肯定了变法三折，旨云：