从过渡时期市场运行格局上看，是一种区域间竞争与行政垄断并存的“双重结构”，无法产生优胜劣汰机制。在地方重复建设中生成的企业通常不面临开放市场体系下激烈的竞争压力，即使企业效率低下、产品的平均成本很高，也能依靠地方政府的行政性保护惨淡经营、勉强维系。这其中就有地方利益动机，主要表现在：首先，只要所属企业不长期亏损，并且能够增加与销售收人挂钩的上缴费用，地方政府就会极力维持它的生存；其次，这些企业哪怕亏损但只要能提供职工饭碗、保障地区就业和社会安定，地方政府也会千方百计予以救助。这种利益动机使得企业间有效率的兼并在新一轮资产重组热潮中很难得以发生。而地方企业的无效率生存和扩张状况却层出不穷。当无限的重复生产能力面临有限的市场需求时，市场的自然淘汰功能无法发挥，一些企业由于享受地方保护带来的垄断租金，进而在产品市场上大打“价格战”，恶意扩张市场份额即使产品销售价格低于平均成本也毫不顾惜，由此推动了过度竞争，无序竞争战火愈演愈烈。
3.区域壁垒对资源配置的扭曲
地方分权过程中出现的另一个突出问题，是地方利益的强化使得地方政府动用行政手段在价格、信贷、商检、土地和物资供应等方面设置贸易壁垒，或向外地产品变相征收附加税，或限制本地资源、技术、人才、信息的流出，搞区域割据，阻碍统一开放的市场体系的形成。价格博弈的均衡结果是每一企业的市场份额和利润与交易成本正相关，交易成本越高，产品的差异就越大，产品之间的替代性下降，地方企业对所属区域市场的垄断力增强，每个企业的最优价格接近于垄断价格。由于地方政府分享企业的剩余索取权，因而实施区域保护、割据市场是地方利益驱动使然，其直接的经济效应是抬高产品价格，侵占消费者剩余，扭曲价格机制对资源配置的调节作用。
地区行政性垄断，不是企业在追求规模化生产集中的过程中自然形成的，而是通过行政管理权高度集中而人为塑造的，不仅不能促进规模经济的实现，反而会抑制生产要素的合理流动，使主导产业内部难以形成具有竞争力的规模化企业群体。不是通过竞争机制的淘汰、兼并等方式生成的，而是在排除竞争、取消市场的情况下，通过行政手段捏合的，保留了一大批低效率的企业。不是以企业的市场渗透力、经济辐射力为边界的垄断，而是以人为的行政区划、行政隶属关系为边界的政企合一的垄断，企业在各地区内部自我封闭、自我循环，对市场的分割和占据的影响程度极为严重。
破除地方政府垄断和操纵市场运行，就必须将国有资产从竞争性产业中撤出，使地方政府不能以所有者身份获取企业的剩余索取权，切断行政保护与地方收益之间的利益激励。行政体制改革要适应和跟上市场化经济改革的步伐，积极转换职能，减少行政垄断带来租金来源。地方政府的管辖范围越有限，对两地产品人为设置或创造的差别化越低，则市场均衡价格就接近产品生产成本，垄断也就可以被较好地抑制。这也是为什么非国有制企业能在巨大的竞争压力下成长、壮大并对中国经济增长作出相当可观贡献的内在原因。从经济权限分配和组织人事制度的不同组合来判断，过渡时期我国地方政府面临的是中央政府经济分权与人事集中控制相并存的制度环境，这是地方政府双重角色特征产生的制度根源，从而也决定了过渡时期地方政府的行为取向。由于转轨时期地方政府支配的资源和承担的职能大大拓展，实际上已成为具有独立利益和行为取向的“准市场主体”，承认这一地位有助于说明过渡阶段中国经济增长格局的实质，同时也为市场化改革由局部推进向整体转换提供了可行性方向。
地方与中央政府之间不再是单纯的行政隶属关系，而带有一定契约关系的特征。
中央与地方目标取向上的差异决定了双方在多个领域展开利益博弈，博弈的结果不仅对二者的利益分配具有实质性的影响，而且对整个社会经济增长格局和资源配置效率具有间接的经济效应。行政性放权让利改革战略使得市场竞争首先表现为以地方行政利益为边界的竞争。区域间的竞争对推动经济高速增长有正向激励效应，但是也带来重复建设、过度竞争以及行政利益操纵所导致的市场割据等等诸多问题。值得担心的不是分散决策的盲目性，而是地方政府经济行为不受预算硬约束和竞争硬约束，推动地方向企业的经济性分权，培育真正适应现代市场运行要求的微观主体。
四、建立公共财政体制
经过20多年的改革，已经到了计划经济转向市场经济的关键时期。近几年来，政府和学者重新思考了市场经济中的政府经济职能，对我国财政职能进行了重新定位，并且在实践中开始了财税信息化与政府再造运动，目标是建立起服务型的公共财政管理体制。其主要内容包括：
第一，全部政府收支进预算，由财税部门总揽政府收支。第二，税费关系得到合理调整，政府收支界限清楚，结构较为合理，整个财政收入（此时的财政收入已经等同于政府收入，等同于预算收入）占GDP的比重能够在满足社会公共需要和兼顾纳税人承受能力之间达到较好的平衡，各级政府间的财政利益分配关系较为协调。第三，政府的收支行为全部依法进行，整个财税体系在法治化的轨道上有效运行。第四，整个公共财政体系以公共预算制度为核心，包括公共收入制度、公共支出制度、公共财政体制等，形成了完整的法律体系。第五，支撑公共财政框架的具体制度较为齐备，且相互之间较为协调。
其中，一个重要环节是建立公共财政运行框架。公共财政是政府履行资源配置、维护社会公平和经济稳定职能的重要制度安排。它在处理公共利益、企业利益和个人利益的三者关系中处于核心地位。在这一系列制度构建中，充分表达每个人的意愿，把个人的意愿集合为公共意愿，确保公共意愿的贯彻落实是关键。对于防止财政领域的腐败行为具有基础性的重大作用。目前构筑公共财政框架主要集中在以下五个方面的工作：
（一）构建公共财政框架，为市场经济立宪
十几年来，我国财政体制的改革使国家财力大为增强。1990年全国财政收入仅2937亿元，1999年历史性地突破1万亿元大关，2002年又突破2万亿元大关。全国财政收入占国内生产总值的比重由1994年的11.2%提高到2003年的17.1%，呈现稳步上升的趋势。财政状况的改善，大大增强了我国政府的宏观调控能力，提高了政府公共服务的水平，提高了人民生活水平。
随着市场经济体制的纵深发展，现行财政体制又面临严峻挑战。一方面，随着经济规模的扩大，政府支出和税收的增长，国民收入中用于转移支付的份额日益增长，经济生活调节的急剧加强，政府的经济职能趋于强化。另一方面，财政困难加剧，政府公共支出“越位”、“缺位”与“错位”并存。因此，按照社会主义市场经济的要求，建立公共财政，保证和促进经济、社会事业发展，已成为振兴财政的迫切需要。
我国将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。
我国作为一个转轨中的发展中国家，市场发育程度低，市场调节功能不健全，需要政府介入的领域比发达国家要广得多，在发达国家可以交给市场去干的许多事情，在我国却需要由政府去做，如能源开发、原材料工业、铁道、航空、电讯等。
公共财政各项改革将一方面强化政府公共支出的管理，另一方面为市场运行提供良好的环境和为市场主体提供充裕的创新空间，对于推进产业结构调整、优化资源配置、提升经济质量，扩大经济总量起到了积极的作用。同时可以解决管理学中最重要的三个问题：信息、激励和竞争。在市场经济运行中充分而对称的信息能大大降低交易成本，良好的激励机制能最大限度地发挥人的潜能和防范道德风险，竞争能极大地提高效率。
当前，财政的首要任务是要由“国家财政”向“公共财政”过渡和转变。必须彻底转变政府作为政权组织、生产资料全民所有制所有者代表和生产经营的直接组织者“三位一体”的身份和职能，实现政企分开和政资分离，正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起基础性作用；正确处理政府与企业的关系，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场法人实体和竞争主体。把那些应由竞争性、经营性企业办的事情，随着市场的成熟，逐步从财政领域清理出去，从而实现政府办政府该办的事，不同级次的政府和财政承担相对不同的公共服务职能。从我国实际出发，按照社会主义市场经济公共财政的原则和要求，继续深化财政管理改革，大力推进部门预算改革，实行国库集中收付制度，着力深化“收支两条线”改革，清理、取消各类“小金库”，推进政府采购制度和规范政府公共工程管理，进一步规范财政转移支付制度，健全国有资产保值增值机制，继续完善会计委派制度试点，真正建立具有“严格的预算、合理的收支、规范的操作、严密的监督”的财政体系。以保障财政支出的效益，阻断部门不合理收费的通道，防范政府采购，公共工程招投标等重点行业的腐败行为。
市场经济中公共财政职能体现为政府各项职能的履行，财政的存在为市场经济运行界定了范围，因此公共财政某种意义上是为“市场经济立宪”，有什么样的财政职能，就有什么样的市场经济。所以，构建公共财政体系，是社会主义市场经济的基本要求，是政府职能转变和财政制度创新的进一步深化，是建立全国公共财政框架的重要组成部分。
（二）规范公共财政收支范围
在资源稀缺的前提下，政府要提供公共物品使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化。在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好（大多数人的意志）进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。
基于市场经济下政府职能转变和政府公共活动的有效介入，放弃不该管的，把该管的管好。一是确保政府机器正常运转。财政的首要任务是维护国家机器亦即政府机器的正常运转，任何历史时期，任何社会都是这样，保工资，保行政管理服务，保社会治安。二是有效配置资源。财政必须介入社会资源的有效配置，使所有社会成员的利益最大化，需要对诸如市政工程、道路桥梁通讯等基础设施、水利设施、基础教育、公共博物馆和图书馆科研项目等私人不愿或不愿轻易兴办的行业或公益事业直接投资兴办。三是建立健全社会保障体系。财政要通过建立强有力的社会保障，确保城市和农村困难人口的最低生活，确保失业职工再就业工程的实施，确保劳动“两金”的专户管理和及时足额发放，确保住房、医疗制度改革，以不断促进社会公平。四是调节分配关系。由于政府及其财政是其自身政策法规的执行者，一方面在调节社会经济主体分配关系上，抓好税法宣传，加大财税收入的征管力度和政策执行力度；另一方面在调节区域发展平衡上，重点建立规范的转移支付制度。目前应根据实际情况，探索实施市、县、乡（镇）间过渡性转移支付办法。
公共财政实质上是政府行为取向和活动的规范，由公共财政收入和支出系统组成。公共财政收入由税收收入、非税收入（以政治权力为依托的非税收入和以产权为依托的非税收入）和预算外资金收入组成。公共财政支出由购买性支出（行政管理费、社会文教科卫经费、经济建设费等）和转移性支出（社会保障、价格补偿、补助及捐赠等）组成。由于分税制体制的实施和税权的确立，非税收入与预算外资金的严格规范，财政的税收收入体系的主体税种及税制结构，非税收人体系和预算外资金收入体系都比较明晰，财政在收入系统的作为性显而易见。财政在公共财政的基本框架构建的作为性主要体现在公共财政支出系统。
财政公共支出系统主要应包括维持性支出、转移性支出和公共工程支出三大类。
在培植发展财源上要改变过去直接投资搞财源建设的做法，充分发挥公共财政政策的作用，不断调整优化经济结构，为经济发展和社会进步提供公共产品和公共服务，为企业创造良好的生产经营环境和投资环境，以促进全社会经济效益的提高。
（三）改革现行国库制度
参照国际通行做法，结合我国具体国情和管理要求，我国现代国库管理制度建设的基本框架是：按照政府预算级次，建立财政国库单一账户体系；所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴入国库或财政在指定的商业银行开设的单一账户，主要财政性支出由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者；相应建立支付管理机构、管理信息系统和监督检查机制。这项制度具体包括建立集中收入制度和集中支付制度两方面的内容。在建立集中收入制度方面，一是要清理取消各种收入过渡账户，将预算收入纳入国库，集中收缴。二是将各种政府性基金和预算外收入逐步纳入预算，实行国库单一账户管理；暂时作为预算外管理的资金，一律纳入财政专户管理。三是建立财政、税务、国库和银行相联系的信息系统，健全收入监缴和规范退库制度。在建立集中支付制度方面，所有的财政支出都要通过预算安排，在基本不改变现行资金申请拨付程序，不改变预算单位资金使用权限、会计核算和财务管理职责，不影响部门正常用款的前提下，改革财政资金的拨付方式，通过国库单一账户体系运作，将主要开支项目的资金直接支付到商品或劳务提供者。
（四）建立专业化制衡的管理机制@
建立公共财政体制，也是加强廉政建设和遏制腐败的重要方面。构建专业化制衡的公共财政管理组织架构，规范公共财政的预算管理与支出制度，实行制度化的公共转移支付，以信息化为手段建立公共财政管理平台，逐步建立以推行执法责任制、行政管理责任制为核心的公共财政管理体系。