书城政治监督制度创新
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第35章 公共管理过程透明化(3)

德国利率市场化用了6年的时间。1962年,德国政府和金融当局修改信用制度法,同年2月调整了利率限制对象,从而迈出了利率市场化的第一步。1966年7月金融当局对超过100万马克,期限在3个半月以上的大额存款利率取消限制。1967年2月,政府提出废除利率限制的议案,经中央银行同意,4月份全面放松利率管制。从此,结束了德国利率管制的时代。利率市场化改革对德国金融业的影响主要表现在三个方面:利率形成机制发生根本变化,利率水平更加贴近市场利率;银行间的竞争加剧,为鼓励金融创新创造了有利条件;商业银行赢利减少,倒闭、合并和兼并现象有所增加。

在发展中国家里,玻利维亚的利率市场化采用“一步到位”的方式,于1985年8月全方放开包括外币、本币,存款贷款在内的所有利率。在玻利维亚金融市场上,美元存款的利率远高于美国市场利率和欧洲美元利率;而由于通货膨胀率的迅速回落,利率市场化初期的本币利率大幅度下降,直至1987年以后才稳定下来。1987年1月,匈牙利开放企业存款利率,同年7月解除对企业贷款的利率管制。1989年1月起,对居民3年期以上存款的利率管制被废除。次年1月起,半年期以上存款利率的利率上限被取消,1990年1月全部利率管制被解除。

另外一些国家则尚未完成利率的全部市场化,但业已采取切实有效的措施大大放松了对利率的严格控制。例如,尼日利亚自1987年1月起放宽对利率的管制,全面提高存款利率。同年7月,尼日利亚中央银行解除对利率的管制,并将再贴现率和国债利率分别提高到15%和14%,1989年底对联邦政府债券的发行开始采用拍卖方式。

1980年1月,哥伦比亚放开了定期存款利率和贷款利率。此后,哥政府屡次试图对利率水平施加影响,但却未能奏效,利率主要取决于一个松散的银行同业组织。哥斯达黎加1986年8月起放松对利率的管制,但规定贷款利率与存款利率之间的差价为10%。马来西亚和尼泊尔的利率名义上已经由市场供求决定,但是政府有关机构仍对利率水平具有影响力。早在1978年10月马来西亚就解除了对商业银行存款和非优惠贷款的利率管制,但利率水平被几家大型银行所左右。1981年5月,尼泊尔货币当局宣布银行可以在规定下限之上(含下限)自由确定自己的存款利率水平,除对国家规划扶持行业的贷款利率不得高于15%,其他贷款利率放开。

2.利率市场化与利率水平的变动。

在名义利率资料比较完整的,实行了利率自由化的20个国家里,15个国家的名义利率出现上升,仅有5个国家的名义利率下降。不过名义利率的下降有可能是反映了通货膨胀率的下降,因此实际利率具有更为主要的分析价值。在实际利率资料较完整的18个国家中,只有波兰在实行利率市场化之后实际利率剧烈下降,而在其余的17的国家中实际利率均有不同程度的上升。

利率市场化之后利率上升几乎可以说是理所当然。各国利率管制的指导思想略有不同。发达国家的利率管制政策是其干预主义的膨胀性总体政策的一个组成部分,主要是针对有效需求不足,以压低利率刺激消费需求和投资增长。而发展中国家的利率政策则服从于其雄心勃勃的经济社会发展战略。一批摆脱殖民主义统治的发展中国家曾认为只要拥有了经济自主发展的权利,就可以通过高速增长赶超发达国家,所有经济政策围绕增长目标,从而压低利率降低生产成本、刺激投资成为合乎逻辑的政策手段。虽然从理论上讲,利率管制既可用以压低利率,也可以用以提高利率,实践的结果却是导致了普遍的低利率。当实行利率市场化时,摆脱了低利率束缚的利率自然普遍冲向较高的水平。这是利率市场化之后利率趋于上升的内在原因,利率市场化之后的利率上升的原因还包括一些外在因素。这些外在因素并非伴随利率市场化必然发生,然而它们在20世纪80年代世界性利率市场化浪潮时期确实发生了,并对利率上扬起到了不可忽视的推波助澜的作用。

(1)通货膨胀预期。

在很多国家里,利率市场化的动机之一是抑制通货膨胀。然而利率市场化的抑制通涨作用却远非像自由主义经济学家所设想的那样明显。非正统的拉美激进结构主义者认为,在存在结构性经济障碍的条件下,利率市场化的短期和中期效用非但不是抑制通胀,反而会加剧通胀。一方面,利率上升加大了企业生产成本,从而提高了销售价格;另一方面,利率上升会导致一些企业的破产,从而减少供给。同时由于需求刚性,利率上升并不会导致需求下降。因此形成通胀和利率的交替盘旋上升。

自由主义经济学家也认为当社会对通胀的较高心理预期会推动利率水平上涨,如果没有其他紧缩政策的配合,单纯依靠利率政策,在通货膨胀率下降之前利率会上升到相当高的水平。在通货膨胀预期强烈的条件下,利率往往跟随物价攀升,虽然没有证据表明高利率会导致高通胀,至少提高利率的抑制通胀作用相当有限。在通胀压力沉重的条件下实行利率市场化必然导致利率不断上扬。

(2)货币对外贬值风险。

在汇率管制的国家,汇率风险也是高利率的重要原因。以拉美“南锥国家”(阿根廷、智利和乌拉圭)为例,三国在实行了利率市场化之后采取了蠕动钉住汇率制。为了抑制通货膨胀。三国尽量缩小蠕动的幅度,然而这种做法却导致汇率长期高估,从而积累了汇率骤然大幅度贬值的风险。智利在实行若干年蠕动钉住汇率制之后,迫于通胀压力不得不于1979年7月宣布本币完全与美元挂钩。然而,这一做法非但未能抑制通胀反而加剧了大幅度贬值和恶性通胀的预期,导致名义利率攀升到30%~50%的水平。阿根廷和乌拉圭的情况也基本类似,在汇率长期高估的条件下利率保持在相当高的水平。然而应当指出,尽管汇率风险(亦即对大幅度贬值的心理预期)会拉高利率水平,贬值本身对利率的影响却应当说是积极的。相当多的经济学家认为,大幅度货币对外贬值将导致通货膨胀率的上升,从而牵动利率上扬。而统计资料却表明,名义利率总是在大幅度贬值之前保持在较高的水平;在大幅度贬值之后的一二年里通常会出现较为明显的下降。

(3)配套的货币、财政政策。

如果在实行利率市场化时,货币政策和财政政策都是膨胀性的,那么利率肯定会上扬;如果货币政策和财政政策都是紧缩性的,则利率并不一定上升。但是,如果是紧缩性货币政策与膨胀性财政政策的结合,则在利率市场化之后利率也有可能会上升。

膨胀性的财政政策将导致政府债券价格下跌,从而牵动市场利率的上浮。不过,在证券市场不发达的国家,紧缩性货币政策与膨胀性财政政策的结合不大可能推动利率上涨。20世纪70年代中期,智利在实行利率市场化的同时采取了紧缩性的财政政策,因而形成利率失控。美国在20世纪80年代采取了相对宽松的财政政策和相当严厉的货币政策,货币供应量的增长率在多数年份保持在10%以下,最高年份也不过达到13.7%。然而膨胀性的财政政策促使利率大幅度上升。

(4)金融业的成熟程度。

在某些国家里,金融体系的发育程度对利率变动具有重大影响。虽然目前金融自由化已形成世界性浪潮,但多数发展中国家的金融市场仍属于寡头市场,亦即银行数量少,银行家同业协会势力强大,金融监管却比较松弛。在寡头市场条件下,寡头同盟和恶性竞争的可能性都存在。当存在寡头同盟时,存款利率维持在相当低的水平,而贷款利率则冲上较高的水平。

(三)高利率有可能导致的不利影响

1.高利率与经济增长率。

人们通常认为,高利率会对投资率产生不利影响,原因是高利率会挤压利润,降低投资积极性,然而这种推论是有缺陷的,高利率本身是对投资资金高需求的产物,市场均衡的投资率往往是在市场利率的条件下形成的。如果某一利率水平压低了投资率,只能说明原有的投资率偏高。

从短期关系观察,利率水平的上升明显具有抑制经济增长的作用;而在中长期,利率水平上升将在一定程度上推动资本形成,对经济增长起到积极作用,亦即如果假设平均投资建设期为二到三年,那么在利率上升后的头一至三年实际GNP的增长率将出现下降,而在二三年后实际GNP将再次回升。

2.高利率与企业财务负担。

在20世纪60、70年代干预主义仍居主流地位时,拉美激进结构主义者强调提高利率会对企业造成沉重财务压力,导致部分低利企业倒闭,形成严重不良社会影响。

直至70年代中期,激进结构主义者的这种观点仍在相当一部分发展中国家具有其影响力。自70年代末、80年代初起,市场导向的经济发展浪潮席卷全球,至今大部分国有企业已被私营化,各国政府对国有企业的政治责任已大大减弱。各国在考虑高利率对企业的财务影响时目前已较少谈论其负面影响,而较多地强调高利率促使资金流向合理化,亦即资金更多地流向高效率的企业,低效率的企业无法与高效企业争夺资金等等。

3.高利率与外资流入。

如果没有对资本流动的管制,利率市场化所引起的利率突然大幅度上扬往往会诱发外资,尤其游资的大规模流入,从而冲击所在国货币环境稳定,引发或加剧通货膨胀和削弱政府的宏观调控能力。不过,实际上利率上升将提高与外资配套的本币的融资成本,因而在一定程度上阻滞了外资流入的势头,再考虑到高利率本身的抑制通货膨胀作用,高利率诱导外资流人的作用及其不良的后果并不像预想的那么严重。

4.高利率与政府债务。

在阿根廷、哥斯达黎加和菲律宾,利率水平高低似乎与国债占国内生产总值比重之间并没有什么必然联系。而在马来西亚、西班牙和美国,利率水平与国债占国内生产总值之间却呈明显的负相关关系,亦即利率水平越高,国债占国内生产总值的比重越小。应当指出,目前没有证据表明,任何政府会因高利率而少发行国债。

之所以在许多国家出现高利率、低国债并存的状况是由于两种原因,其一是一些国家在实行利率市场化的同时采取了较为严厉的紧缩政策;其二是在不少国家中国债的融资方法仍保留了传统的非市场化方式,例如央行透支、向商业银行发行强制性低息国债等等。

尽管利率市场化与高利率之间并没有必然的理论联系,20世纪80年代的利率市场化浪潮确实引发了世界范围的利率上扬。但是,利率水平的普遍上升与其说是利率市场化的结果,不如说是其他经济原因(尤其是政策原因)使其然:严重的(甚至是恶性的)通货膨胀牵动利率上浮;长期未能合理化的汇率水平也对利率上升起一定作用;货币、财政政策与利率市场化之间的不配套对利率具有重大影响;金融体系的不完善则在某些国家是利率不稳定的主要原因。固然,如果维护利率管制,上述因素的存在也不会对利率形成过于沉重的压力,但是利率管制的弊端却可得以延续。显然,审时度势,在利率市场化的同时采取了全面改革步骤才是上策。如果整体措施合理,利率市场化并不一定会引起利率的大幅度上扬。

世界范围利率市场化的实践表明,高利率的不良影响并不像理论推导所证明的那样严重。高利率只是在较短的时期内抑制了国民经济的增长率,但却增加了资本积累,从长远看有利于经济发展。至于高利率对企业财务状况的影响,现有的国际经验表明,主要取决于宏观经济环境,而非利率水平。远高于国际市场水平的利率有可能会引起游资的流入。

从我国的情况看,利率市场化之后出现一定时期的利率上升的可能性相当之大,其主要原因是投资体制改革步伐缓慢,国有企业的经营行为尚未合理化,因而形成对资金的过度需求,资金供需缺口过大。但是,虽然在高通货膨胀的条件下我国居民仍保持了相当高的边际储蓄倾向,但如果利率大幅度上调,居民储蓄应还有大量增加的潜力,从而在某种程度上弥补资金供需缺口。

(四)逐步推进利率市场化

在推进利率市场化的步骤上,以先推进境内外汇利率市场化基本成为共识。

一方面,推进外汇利率市场化容易获得各方面认同,风险相对较小,另一方面能够为人民币利率的市场化积累经验。具体做法上宜首先考虑放开对于外币贷款的利率管制,进而对较大金额的外币存款放开利率管制,最后放开对于小额外币存款的利率管制。

利率市场化的第二阶段是以放松人民币利率管制和加强货币市场建设为重点。

1.有步骤地放松对贷款利率管制,加大贷款利率的浮动范围,增加金融机构贷款的能动性可以说是实现人民币利率市场化的第一步。在这个过程中,由于一年期贷款利率具有较强的导向性,因此中央银行有必要监测和限制这一利率水平及其浮动范围。经过一定过渡期后,可以着手进行存款利率的市场化。

2.利率市场化的基础是要有一个相对发达的货币市场,尤其是能够迅速反映货币市场上资金的供求状况的同业拆借市场利率作为基准利率的参照系。为此首先要进一步完善同业拆借利率,推进全国统一票据市场的形成,促进国债发行利率的市场化工作,进而形成短期金融市场基准利率。

逐渐形成一个以中央银行再贷款利率、货币市场利率、国债二级市场利率等合理分布的银行间市场利率体系。

3.包括导向性利率在内的不同利率水平之间应当保持相对合理的结构。中央银行对于导向性利率的调整应当能够通过适当的传导方式影响到其他利率。利率政策的作用主要通过贴现窗口发挥,使再贴现率的调整成为中央银行利率政策的重要内容,通过调整再贴现利率引导商业银行的利率变化并传导给资金市场和企业,达到调节货币供应量的目的。为此应根据市场利率的波动状况和资金供求状况,动态调整中央银行再贴现利率,使其成为货币市场的主导利率指标;逐步降低并取消准备金利率,促使商业银行积极参与货币市场交易和国债交易,推动中央银行再贷款利率、货币市场利率、国债二级市场利率形成一个比较完善的银行间市场利率体系。