从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。与此相适应，在长期趋势中，公共支出结构中经济性支出比重逐渐下降而社会性支出逐渐上升。我国政府公共服务结构要做出重大改革，公共资金分配的重点要由传统的经济建设服务领域，迅速转向社会公共服务领域。目前中国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点，公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场力量发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性的经济领域。2001年，中国财政支出用于经济建设的费用为6472.56亿元，占当年GDP比重的6.7%，占政府财政支出总额的34.24%；而社会文教费用为5213.23元，占当年GDP的比重为5.4%，占政府财政支出总额的27.58%。
2.“科教优先”的公共服务增长模式
强化政府公共服务职能必须处理好科教型公共服务与转移支付型公共服务的关系，优先完善科教型公共服务。政府社会性公共服务可以划分为两部分，一部分是促进社会进步的、维持效率与公平的教育公共服务、基础科学研究公共服务等科教型公共服务；一部分是以公平为主要目标的社会保障与福利的转移支付型公共服务。西方发达国家的公共财政模式是以转移支付开支为主的，因而是“转移支付型”的公共财政模式，这一模式在实践中带来了许多弊端。20世纪80年代以来，为减少财政赤字，减轻政府的社会保障负担，西方国家掀起了改革社会保障制度的热潮，纷纷取消一些社会保障项目，削减社会保障开支，推动社会保障私有化，并于20世纪90年代增加了教育、科研和培训的投资。但是，实践证明，这一调整非常困难，社会保障支出的绝对数额未见下降，依然是西方国家的第一大财政支出项目。
我国要坚持“投资先于消费”的原则，优先发展科技教育等人力资本投资的公共服务。在充分发展科技教育公共投入的前提下，再依次考虑基本公共卫生、最低生活保障制度等纯消费性的公共服务。对基础教育、基础研究、公共卫生投资，既可以提高效率，也可以改善公平。我国不宜照搬西方国家的“转移支付型”财政模式，当前，我国重点是要建立“科教优先”的公共财政模式，以科教开支为主导，兼顾转移支付。
3.“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式一
在中国政府公共服务发展的过程中，由于受到公共支出总量和公共支出结构的限制，不可能采取西方发达国家的高水平的公共服务消费模式，而应采取“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式。这一公共服务消费模式的基本特点是，在保障最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，使人人都享有基本公共服务，从而在促进经济增长的同时达到社会公正的效果。具体地说，这一模式有如下特点：
第一，以最低生活保障为底线，平等保障每一个人的生存权利。目前，我国从总体上达到了小康水平，最低生活保障线可定在生存线以上，温饱线之上；同时，将基础养老金与最低生活保障线统一起来，保障每一个人的生存权利。当前要重点强化最低生活保障制度建设。根据中国现实，尤其是相当多人口处于贫困状态，且很多劳动者在短期内难以进入制度化社会保障体系的现实，必须将最低生活保障制度建设作为整个社会保障体系的重中之重。要继续完善城镇居民最低生活保障制度，全面推进农村居民最低生活保障制度。
第二，实行就业优先战略，将促进就业、保障公平作为政府公共服务的首要原则。就业是公民获得社会保障的先决条件，政府要实行促进就业的长期战略和政策，完善就业服务体系，提供有利于扩大就业的政策环境。鉴于中国较高的失业问题和组织失业保险的巨大经济压力，可采取更为灵活的方式对失业者提供各种保障，可将失业保险金转化为就业促进金，将失业保险金定在略高于最低生活保障线的水平。
第三，要坚持“生存先于享受”的原则，优先保障人们的生存需要。为此，要完善基本公共服务体系，包括普及12年制义务教育、普及高中教育，完善基本社会保障与最低生活保障制度、提高最低生活保障的覆盖率、以略高于最低生活保障的标准完善失业保险制度，为全体公民提供基本公共卫生服务、使人人都享有基本医疗保健，要提高政府公共科技服务水平，加强对基础科学研究与中高技术领域的科技补贴。
第四，统筹城乡公共服务，改变城乡二元保障机制，使农民享有平等的基本公共服务。要以加强农村公共服务为关键环节，新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，逐步扩大公共服务的覆盖面，缩小城乡公共服务的差距。
第五，要贯彻“自助先于公助”的原则，将社会保障与个人贡献挂钩。要以自保公助公共服务模式、自我积累公共服务模式为基本依据，将政府公共服务作为一种自助之外的补助形式，而不能将政府公共服务作为一种纯粹的福利性公共产品。
4.“多中心治理”的公共服务供给模式
随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能转变的进程不断深入，我国国家与社会、政府与社会的关系出现重大变化，非政府组织不断生长、基层自治不断完善、社区建设不断发展、非公有制经济力量不断壮大，公民社会基本成形。据民政部《二〇〇三年民政事业统计快报》，2003年末，我国共有民办非企业单位12.1万个，而1999年我国仅有民办非企业单位0.6万个；共有各种社会团体13.7万个，比2002年增加0.4万个。因而，建立政府与其他公共管理主体共同提供公共服务的多中心治理模式已经具备了组织与资源基础。为了弥补政府公共服务供给的不足，我国政府要广泛调动社会各界和各方面力量参与提供集体产品与公共产品的积极性，形成公共服务的多元化与社会化格局，例如实行基层自治，由基层民众组织社会公共服务等等，从而在整个社会形成一种“多中心治理”的公共服务供给模式。
探索我国社会保障资金筹集的新途径
徐杰近年来，我国社会保障制度的改革取得了很大的进展，一个符合社会主义市场经济要求的新的社会保障制度框架已经建立起来。新的社会保障制度能否健康运行，关键在于能否筹集到充足的资金来维持。建立可靠、稳定的资金筹集机制，是完善社会保障体系的关键。因而探索筹集社会保障资金的新渠道，为社会保障资金“蓄水池”中源源不断地注入新的资金，也就成为我国社会保障体制创新的重要内容之一。
一、我国社会保障资金筹集中存在的问题
当前我国社会保障资金筹集方面存在着较多的问题，主要体现在以下方面：
1.社会保障资金总量缺口较大
以养老金为例，我国养老保险制度带有明显的制度转轨特征，虽然采取社会统筹和个人账户相结合的模式，但旧体制下的养老保险资金属于空白，国家靠暂时挪用个人账户的资金满足已经退休和即将退休人员的养老保险金支付需求，以掩盖基本养老金账户的巨额赤字现状，这就造成养老金的支出大于收入，个人账户出现“空账”现象。有关部门的统计资料显示，1998年我国国内养老基金收人1300多亿元，支出1500多亿元；2002年收入2500多亿元，支出2800多亿元。当期缺口从100多亿元增加为300多亿元。同时有资料表明，截至2002年底，国内养老保险累计的个人空账规模为4800多亿元。而劳动部社保所、世界银行和国家体改办分别于1995年、1996年和2000年对养老保险的“隐性债务”进行了估计，数值分别为2.8万亿元、1.9万亿元和6.7万亿元（陈恳，2003）。这一巨大的资金缺口，最终必然由国家来负担，给国家财政带来了巨大的压力，也给社会保障体系带来了不稳定因素。
2.社会保障资金筹集方法上存在种种问题
首先，社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。我国现行社会保障资金在筹集上主要由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比例。其次，社会保障资金管理混乱，缺乏强有力的监督制约机制。我国现行社会保障资金在管理上仍存在多元化、分散化的弊端，表现为自设机构，多头管理。劳动、民政、人事、卫生、保险等部门、机构承担着不同的社会保障管理职能，造成了一定的混乱局面。再次，社会保障资金在使用上存在漏洞，不能真正做到专款专用。现行社会保障管理机构可以按比例从统筹中提取管理费的办法，造成管理费用提取混乱，开支过大。挤占、挪用社会保险基金的现象一度盛行。据报载，1997年度全国共挤占、挪用社会保险基金90亿元。另外，由于目前社会保障资金在收缴上强制性不足，我国企业逃缴社会保障费的现象比较严重。
3.社会保障资金不能有效地保值增值
我国社会保障基金的结余资金大部分用于银行存款或购买国债，投资于购买企业债券、股票、实业投资和不动产的部分很少，更不能用于衍生金融工具的投资。银行存款和国债表面上看可以取得稳定的利息收益，但可能面临通货膨胀以及商业银行破产的风险，且收益率偏低，使得社会保障基金很难保值增值。1992—1995年，我国社会保障基金的收益率一直为负。1994年，我国社会保障基金的名义收益率为15.86%，但消费物价指数高达24.1%，社会保障基金的实际收益率为-8.24%。2002年末，全国社保基金资产总额合计1241.86亿元，其中国债273.93亿元，占比22.06%；银行存款938.79亿元，占比75.60%；股票12.66亿元，占比1.020-10；企业债1亿元和金融债5亿元，合计占比0.48%。2002年全国社保基金年收益率仅为2.75%。
4.社会保障体制将面临更大的资金压力
随着我国市场经济体制改革的深化，国有企业改革将产生1500万人的下岗大军，加上现有的失业人口，共计3000余万职工将失去工作岗位。“九五”期间，农村新增劳动力加剩余劳动力为2.14亿人，但市场只能消化7700万人。失业保险金的发放将面临很大压力。另外，中国即将步入老龄化社会，养老金的支出将面临严峻的考验。
以上分析表明，针对我国社保资金筹集中存在的问题和面临的巨大压力，政府必须尽快设计出完善的资金筹集框架，多渠道、全方位地增加社保资金总量，才能使我国的社会保障制度真正发挥作用，确保改革开放进一步健康、稳定地进行下去。
二、变现存量国有资产，弥补社会保障金缺口
关于如何解决我国社会保障金的巨大缺口问题，学者与实际部门工作者进行了热烈的探讨。综合大家的意见，可以通过调整财政支出的结构、减持国有股、发行特种债券、发行社会保障彩票、增加新税种等多种渠道来弥补社会保障基金的缺口。本人认为，社会保障金的缺口是体制转轨的结果，体制转轨之前实行的是低工资制，职工的社会保障由国家全部承担，职工们多年来创造的价值主要集中在政府手中，因此弥补社会保障金的缺口应由国家负担。调整财政支出、增加新税种以及发行特种债券等无疑使现已负担很重的国家财政捉襟见肘。既然社会保障制度建设所需资金主要应由国家负担，同时又不能完全依靠国家财政，那么资金来源只能是庞大的存量国有资产了。非经营性国有资本和非竞争性领域的国家投资积累要承担带有公共品性质的产品和服务的供给职责，一般不能进行变现流通，适于变现的是国家在竞争性领域的大量投资积累。如能及时将竞争性领域中的国有资产变现，能极大地解决社保资金的缺口问题。根据财政部统计，1999年我国全部国有资产总量为90964.2亿元，其中经营性国有资产总额为66748.4亿元。可考虑变现或划拨部分国有资产来消化转制成本，补充社保基金。
国有股上市流通是补充社会保障资金缺口的重要途径。由于证券市场具有灵活的定价机制，国有股可以在市场上直接通过供求来决定价格，既具有很好的流动性，同时能避免国有资产的流失。将国有股上市流通，将所得充实社会养老保险金，特别是满足应该由国家包下来的“老人”养老保险金需求，以及“中人”养老保险金中应该由国家承担的部分对资金的需求，是十分必要和可行的。截至2004年3月底，我国所有上市公司中，未流通股份4180.06亿股，占总股本的65%，其中大部分是国有股。国有股的上市流通是大势所趋，只是当前能够为各方所共同接受的方案迟迟无法出台。应尽快制定切实可行的国有股流通方案，这既是弥补我国社保资金缺口的需要，也是我国证券市场进一步健康发展的需要。
在弥补了社会保障资金的缺口后，应将基本养老保险金和个人账户养老保险金的筹集和给付彻底分开，真正做到专户管理，不要相互挪用，个人账户养老保险金应该真正积累起来，实行基金式管理，实现保值增值。
三、适时开征社会保障税，使之成为社保资金主要的经常性来源
根据国际货币基金组织的不完全统计，目前世界上征收不同形式社会保障税的国家已有80多个，几乎包括了所有的经济发达国家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西等发展中国家。在荷兰、法国、瑞士、瑞典、西班牙等欧洲国家，社会保障税更已成为第一号税种。社会保障税在世界范围内的迅速兴起和发展，充分说明了它具有无与伦比的优越性。社会保障税的开征，有利于增强社会保险筹资的强制性，加强社会保险基金的征收力度；有利于建立一个比较规范稳定的收入来源渠道，保持社会保险筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性；有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性；还有利于降低社会保险基金的征收成本。